Motivarea deciziei CCR prin care s-a constatat că Legea privind respingerea OUG nr. 123/2020 prin care s-a eşalonat dublarea alocațiilor pe o perioadă de 2 ani şi 5 luni este constituţională în raport cu criticile formulate.

OUG nr.2/2020 a prorogat dublarea alocațiilor până la data de 1 august 2020, în timp ce OUG nr. 123/2020 prevedea că acestea se vor dubla etapizat până la data de 1 ianuarie 2023.

Prin Decizia nr. 649/2020 din 24 septembrie 2020 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a Legii privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 123/2020 pentru modificarea art. 3 din Legea nr. 61/1993 privind alocaţia de stat pentru copii, publicată în Monitorul Oficial  nr. 1046 din 9 noiembrie 2020, CCR a respins, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate şi a constatat că Legea privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 123/2020 pentru modificarea art. 3 din Legea nr. 61/1993 privind alocaţia de stat pentru copii este constituţională în raport cu criticile formulate.

Redăm aspectele relevante din motivarea Curții Constituționale:

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 123/2020 pentru modificarea art. 3 din Legea nr. 61/1993 privind alocaţia de stat pentru copii, care are următorul cuprins: “Articol unic. – Se respinge Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 123 din 31 iulie 2020 pentru modificarea art. 3 din Legea nr. 61/1993 privind alocaţia de stat pentru copii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 688 din 31 iulie 2020.”

Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (3) şi (5) privind statul de drept şi principiul cooperării loiale, art. 67 privind cvorumul de prezenţă necesar adoptării legilor, art. 111 alin. (1) privind informarea Parlamentului, art. 115 alin. (5) şi (7) privind delegarea legislativă, art. 138 alin. (5) privind indicarea sursei de finanţare a cheltuielilor bugetare angajate şi art. 148 alin. (2) şi (4) privind actele de drept european.

Analiza obiecţiei de neconstituţionalitate

Critica privind încălcarea art. 1 alin. (3) şi (5) coroborat cu art. 115 alin. (5) şi (7) din Constituţie

Examinând critica de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, prin Legea nr. 14/2020 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 9/2019 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 61/1993 privind alocaţia de stat pentru copii, precum şi pentru modificarea art. 58 alin. (1) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, adoptată în 18 decembrie 2019 şi publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 14 ianuarie 2020, a dublat cuantumul alocaţiei de stat pentru copii faţă de cel stabilit pentru anul 2019, după cum urmează: (i) 600 lei pentru copiii cu vârsta de până la 2 ani sau de până la 3 ani, în cazul copilului cu handicap; (ii) 300 lei pentru copiii cu vârsta cuprinsă între 2 ani şi 18 ani, precum şi pentru tinerii prevăzuţi la art. 1 alin. (3); (iii) 600 lei pentru copiii cu vârsta cuprinsă între 3 ani şi 18 ani, în cazul copilului cu handicap.

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 2/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 31 din 16 ianuarie 2020, a prorogat intrarea în vigoare a art. I pct. 1 din Legea nr. 14/2020 până la data de 1 august 2020. Legea nr. 160/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 680 din 30 iulie 2020, a respins Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 2/2020.

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 123/2020 a modificat art. 3 alin. (1) din Legea nr. 61/1993 şi a menţinut creşterea cuantumului alocaţiei stabilită prin Legea nr. 14/2020, însă a eşalonat-o pe o perioadă de 2 ani şi 5 luni. Legea criticată a respins Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 123/2020.

Curtea constată că Guvernul a utilizat Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 123/2020 pentru a prelua în cuprinsul său întregul conţinut normativ al unei legi publicate, şi anume Legea nr. 14/2020, dar neintrate în vigoare, şi de a etapiza creşterea alocaţiei pe o perioadă de 2 ani şi 5 luni. Aşadar, singura modificare pe care Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 123/2020 a adus-o cadrului normativ existent a fost aceea a etapizării creşterii alocaţiei de stat pentru copii. În acest cadru, Guvernul apreciază că respingerea măsurii etapizării creşterii cuantumului alocaţiilor pune în discuţie comportamentul constituţional loial al Parlamentului faţă de Guvern.

Curtea reţine că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 123/2020, ca şi cea precedentă – Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 2/2020 – se înscriu în aceeaşi viziune normativă a Guvernului de a temporiza creşterea alocaţiilor de stat pentru copii (prorogarea intrării în vigoare/etapizarea creşterilor cuantumului alocaţiei). Faptul că o asemenea ordonanţă de urgenţă a fost respinsă ţine de esenţa delegării legislative, Parlamentul, în calitate de unică autoritate legiuitoare a ţării, nefiind de acord cu măsura etapizării creşterii cuantumului alocaţiilor de stat pentru copii.

Respingerea prin lege a unei ordonanţe reprezintă infirmarea expresă de către Parlament a politicii legislative pe care ordonanţa de urgenţă o exprimase, având drept consecinţă ca un asemenea act să îşi înceteze aplicabilitatea, să nu se mai aplice în viitor (…)

Parlamentul, prin respingerea ordonanţei de urgenţă, a considerat că este necesară o punere cât mai rapidă în executare a Legii nr. 14/2020, tocmai pentru a se realiza scopul ei (Decizia nr. 593 din 15 iulie 2020, paragraful 42).

Faptul că Guvernul în mod formal a preluat conţinutul Legii nr. 14/2020 în cuprinsul ordonanţei de urgenţă nu indică existenţa unei alte/noi măsuri de creştere a cuantumului alocaţiilor de stat pentru copii, ci este vorba de aceeaşi creştere prevăzută de Legea nr. 14/2020, singurul element novator al ordonanţei de urgenţă fiind etapizarea acestei creşteri. Aşadar, indiferent că este vorba de prorogarea intrării în vigoare a Legii nr. 14/2020 sau de etapizarea creşterii cuantumului alocaţiei de stat pentru copii prevăzute de aceeaşi lege, ordonanţele de urgenţă astfel adoptate sunt şi rămân în legătură directă cu Legea nr. 14/2020, ele constituindu-se în măsuri legislative de punere în aplicare a acesteia. Dacă Parlamentul nu este de acord cu modul Guvernului de a pune în operă creşterile preconizate nu înseamnă că se încalcă principiul cooperării loiale între aceste instituţii, astfel că respingerea ordonanţelor de urgenţă este o consecinţă firească a manifestării dezacordului existent între legiuitorul originar şi cel delegat. În acest context Curtea reţine că, potrivit jurisprudenţei sale, legiuitorul delegat, printr-un act de reglementare primară, nu are competenţa de a contracara o măsură de politică legislativă (Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008, şi Decizia nr. 593 din 15 iulie 2020, paragraful 42), astfel că divergenţele de viziune între legiuitorul originar şi cel delegat se tranşează întotdeauna în favoarea celui originar.

Delegarea legislativă, consacrată expres de Legea fundamentală, presupune o excepţie de la principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat şi o derogare de la prevederile art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora “Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării” (Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 181 din 14 martie 2017, paragraful 88). Aprecierea oportunităţii adoptării unei ordonanţe de urgenţă, sub aspectul deciziei legiferării, constituie un atribut exclusiv al legiuitorului delegat, care poate fi cenzurat doar în condiţiile prevăzute expres de Constituţie, respectiv doar pe calea controlului parlamentar exercitat potrivit art. 115 alin. (5) din Constituţie. Aşadar, doar Parlamentul poate decide soarta actului normativ al Guvernului, adoptând o lege de aprobare sau de respingere. Cu ocazia dezbaterilor parlamentare, forul legislativ suprem are competenţa de a cenzura ordonanţa de urgenţă a Guvernului, atât sub aspectul legalităţii, cât şi al oportunităţii, dispoziţiile art. 115 alin. (8) din Constituţie statuând că prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei (Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, paragraful 89).

Aşadar, Guvernul exercită o competenţă de legiferare prin atribuire, astfel că ordonanţele de urgenţă trebuie să se încadreze în politica legislativă a statului stabilită de Parlament. Legiuitorul delegat nu poate să adopte acte contrare voinţei/viziunii legiuitorului originar. În măsura în care îşi depăşeşte acest mandat constituţional, legiuitorul originar are competenţa de a respinge actul administrativ cu forţă de lege. În cauza de faţă, Curtea reţine că Parlamentul a respins un asemenea act, atât prin votul Senatului, cât şi al Camerei Deputaţilor, exercitându-şi astfel o competenţă prevăzută de Constituţie. Argumentele de respingere a ordonanţei de urgenţă au fost de oportunitate (“Legea adoptată de Parlament prevede dublarea alocaţiilor de stat pentru copii, mai ales acum, în această perioadă, în care necesităţile şi cerinţele pentru şcoală sunt mai mari. Trebuie puse în aplicare dispoziţiile prin care s-au dublat aceste alocaţii, şi nu eşalonarea majorărilor pe parcursul a trei ani” – a se vedea Raportul din 18 august 2020 al Comisiei pentru muncă şi protecţie socială din Camera Deputaţilor cu privire la respingerea unui amendament prin care se propunea aprobarea ordonanţei de urgenţă), astfel că instanţa constituţională nu are competenţa de a interveni în analiza acestora.

Faptul că Guvernul întocmeşte bugetul de stat şi adoptă ordonanţe de urgenţă/proiecte de legi de rectificare a acestuia nu înseamnă că acesta are o competenţă proprie/distinctă cu privire la legiferarea aspectelor care generează impact financiar asupra bugetului de stat. Din contră, competenţa aparţine Parlamentului, legea este cea care stabileşte politica legislativă în diverse domenii, precum şi veniturile şi cheltuielile bugetului de stat, în timp ce Guvernul, ca legiuitor delegat, pe de o parte, complineşte acţiunea legislativă a Parlamentului, caz în care actele sale de reglementare primară se supun aprobării acestuia, iar, pe de altă parte, realizează colectarea taxelor, impozitelor şi contribuţiilor şi plata obligaţiilor sale financiare. Întocmirea planului financiar al statului nu echivalează cu înfăptuirea politicii legislative în varii domenii (Decizia nr. 593 din 15 iulie 2020, paragraful 43). Prin urmare, Parlamentul, respingând ordonanţa de urgenţă, s-a plasat în cadrul competenţelor sale constituţionale şi a protejat autoritatea normativă a legii deja adoptate, respectiv Legea nr. 14/2020, astfel că nu se poate reţine încălcarea art. 1 alin. (3) şi (5) coroborat cu art. 115 alin. (5) şi (7) din Constituţie.

Critica privind încălcarea art. 111 alin. (1) şi art. 138 alin. (5) din Constituţie, precum şi a prevederilor art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi ale art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010

Examinând critica de neconstituţionalitate, Curtea reţine că aceasta se referă la faptul că prin efectul legii de respingere se generează cheltuieli suplimentare în sarcina bugetului de stat, cheltuieli care nu au fost luate în considerare atunci când a fost conceput bugetul de stat pe anul 2020. Aceste aspecte antamate vizează, în realitate, Legea nr. 14/2020, pentru că aceasta este cea care dublează cuantumul alocaţiilor şi generează un impact bugetar pentru anul 2020. Prin urmare, obligaţia de informare a Parlamentului sau de depunere a fişei financiare se subsumează parcursului legislativ ce a privit Legea nr. 14/2020 (Decizia nr. 593 din 15 iulie 2020, paragraful 46).

În cauza de faţă, contextul normativ se defineşte prin existenţa unei legi adoptate, al cărei conţinut normativ cu privire la creşterea alocaţiilor de stat pentru copii a fost preluat de o ordonanţă de urgenţă, care a dispus şi etapizarea acestor creşteri. Guvernul invocă faptul că ordonanţa de urgenţă este cea care dispune creşterea alocaţiilor, ceea ce nu ar mai plasa situaţia de faţă în aceleaşi coordonate care au dus la pronunţarea Deciziei nr. 593 din 15 iulie 2020. Curtea reţine că, în realitate, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 61/1993 (legea de bază) are conţinutul normativ stabilit prin Legea nr. 14/2020, ordonanţa de urgenţă nefăcând altceva decât să redea şi să repete textual art. I pct. 1 din Legea nr. 14/2020. Încercarea Guvernului de a translata izvorul normativ al creşterii cuantumului alocaţiilor de stat pentru copii de la Legea nr. 14/2020 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 123/2020 nu poate fi acceptată pentru că aceasta nu a făcut altceva decât să redea noul conţinut al art. 3 din Legea nr. 61/1993, modificările operate fiind asupra alineatelor (2) şi următoarele, nu şi asupra alineatului (1). Prin urmare, este o chestiune de tehnică legislativă şi de opţiune legislativă dacă se redă tot textul articolului, cu cuprinderea atât a alineatelor sale nemodificate, cât şi a noilor alineate modificate, sau dacă se redau numai alineatele modificate. În acest caz, din punctul de vedere al tehnicii legislative, corect ar fi fost să se modifice numai alineatele (2) – (9) ale art. 3 din Legea nr. 61/1993, pentru că o modificare înseamnă elemente novatoare, iar alineatul (1) nu a fost modificat prin ordonanţa de urgenţă, ci prin Legea nr. 14/2020. Astfel, faptul că ordonanţa de urgenţă redă şi alineatul nemodificat nu înseamnă şi că ea este izvorul normativ al acestuia. Aşadar, sub aspectul cuantumului alocaţiilor de stat pentru copii, nu există nicio modificare normativă ulterioară adoptării Legii nr. 14/2020.

În schimb, diferenţa dintre măsurile preconizate de ordonanţa de urgenţă iniţială şi cea de faţă este aceea că în prima situaţie alocaţiile de stat pentru copii trebuiau puse în plată la valoarea stabilită de legiuitorul originar la data de 1 august 2020, în timp ce în acord cu cea de-a doua ordonanţă de urgenţă, acestea vor ajunge la nivelul respectiv etapizat la data de 1 ianuarie 2023. Această diferenţă se încadrează în realitate în aceeaşi paradigmă de amânare a punerii în aplicare în integralitate a Legii nr. 14/2020. Prin urmare, nu există nicio diferenţă sub aspect constituţional în relaţia dintre Legea nr. 14/2020 şi măsurile promovate prin cele două ordonanţe de urgenţă, impactul bugetar al aplicării Legii nr. 14/2020 fiind cunoscut încă de la adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 2/2020.

Curtea reţine că transformarea proiectului de lege de aprobare în proiect de lege de respingere a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 123/2020 şi luarea la cunoştinţă de către Parlament a implicaţiilor bugetare ale acesteia sunt incontestabile (a se vedea şi mutatis mutandis Decizia nr. 593 din 15 iulie 2020, paragrafele 47 şi 48).

Având în vedere cele expuse, Curtea subliniază că în discuţie nu este impactul financiar al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 123/2020, ci al Legii nr. 14/2020, întrucât consecinţa juridică firească a respingerii ordonanţei de urgenţă antereferite este intrarea în vigoare a Legii nr. 14/2020. Astfel de critici puteau fi aduse Legii nr. 14/2020, şi nu legilor de respingere ale ordonanţelor de urgenţă care temporizează punerea în aplicare a creşterilor alocaţiilor de stat pentru copii. Totodată, Curtea în cadrul controlului de constituţionalitate a priori a legii criticate nu are competenţa de a-şi extinde controlul asupra unei alte legi, care, de altfel, a fost şi promulgată de Preşedintele României (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 593 din 15 iulie 2020, paragraful 46).

Prin urmare, din perspectiva faptului că Parlamentul nu a solicitat nici informarea Guvernului (art. 111 din Constituţie) şi nici fişa financiară [art. 138 alin. (5) din Constituţie], Curtea constată că legea criticată nu încalcă art. 111 alin. (1) şi nici art. 138 alin. (5) din Constituţie, prin raportare la art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi ale art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010 referitoare la fişa financiară.

Critica privind încălcarea art. 111 alin. (1) şi art. 138 alin. (2) şi (5) din Constituţie

Examinând critica de neconstituţionalitate, potrivit căreia nu s-a indicat sursa de finanţare a cheltuielii aprobate în condiţiile în care Parlamentul nu şi-a îndeplinit obligaţia constituţională de a solicita Guvernului o informare cu privire la dinamica prevederilor bugetului de stat în contextul soluţiilor legislative propuse, Curtea reţine că, prin Decizia nr. 593 din 15 iulie 2020, paragraful 51, a statuat că această cheltuială bugetară constând în majorarea alocaţiilor de stat pentru copii are stabilită sursa de finanţare, şi anume contul din care se plătesc alocaţiile pentru copii. De altfel, în jurisprudenţa sa, Curtea a fost chemată să se pronunţe asupra unei soluţii legislative similare şi a apreciat că indicarea bugetului de stat drept sursă de finanţare a cheltuielilor referitoare la alocaţiile copiilor întruneşte exigenţele art. 138 alin. (5) din Constituţie (a se vedea Decizia nr. 47 din 15 septembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 28 septembrie 1993).

Planul financiar al statului este elaborat pe baza legilor aflate în fondul activ al legislaţiei, legi care stabilesc atât veniturile, cât şi cheltuielile statului. Desigur, între Parlament şi Guvern trebuie să existe o relaţie de cooperare loială, astfel ca nici primul să nu pună în pericol finanţele statului prin adoptarea unor măsuri imprudente de diminuare a veniturilor statului sau de creştere a cheltuielilor acestuia şi nici cel de-al doilea să nu se transforme într-un controlor al politicii legislative a Parlamentului. Faptul că o măsură legislativă ce implică cheltuieli bugetare nu a fost luată în calcul la adoptarea bugetului nu scuteşte Guvernul de obligaţia sa de a o pune în executare; mai mult, adoptarea legii bugetului nu echivalează cu lipsa competenţei Parlamentului ca pe anul în curs să adopte o lege care are implicaţii bugetare. Prin urmare, legea criticată nu încalcă art. 138 alin. (5) din Constituţie, iar criticile formulate vizează, în realitate, Legea nr. 14/2020.

Critica privind încălcarea art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie

Prin Decizia nr. 593 din 15 iulie 2020, paragrafele 56 şi 57, Curtea a statuat că, potrivit jurisprudenţei sale, eventualele încălcări ale art. 126 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene se constată în cadrul procedurii de deficit excesiv, prevăzută de textul antereferit al tratatului, şi nu printr-un control de constituţionalitate a legii bugetului de stat. Curtea Constituţională nu are nicio competenţă în procedura reglementată de art. 121 sau 126 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene; dialogul instituţional existent între Comisia Europeană, Consiliul Uniunii Europene şi statul membru în cauză se desfăşoară potrivit prevederilor art. 121 şi art. 126 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene. Planificarea bugetului statului şi concretizarea politicilor şi măsurilor financiare şi bugetare ale statului în plan legislativ sunt aspecte ce nu privesc controlul de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională, în caz contrar realizându-se o ingerinţă a acestei instanţe în atributele puterilor legislativă şi executivă ale statului, ceea ce ar contraveni principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consfinţit de art. 1 alin. (4) din Constituţie (a se vedea şi Decizia nr. 127 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019, paragrafele 98, 99 şi 103).

Nu ţine de rolul şi atribuţiile Curţii Constituţionale ca, pe calea controlului de constituţionalitate exercitat la sesizarea titularilor prevăzuţi la art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, să aprecieze că una sau mai multe legi cu care este sesizată este aptă/sunt apte să ducă la deficit bugetar excesiv în sensul art. 126 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene şi al Protocolului nr. 12 privind procedura aplicabilă deficitelor excesive la acest tratat. Aceste din urmă reglementări stabilesc o procedură proprie specifică ce ţine de dreptul european pentru a se constata existenţa unui deficit bugetar excesiv şi a se remedia o eventuală astfel de situaţie. Cele statuate prin decizia antereferită sunt valabile şi în cauza de faţă, astfel că, din perspectiva obligaţiei statului român de a evita deficitele bugetare excesive, prevăzute de art. 126 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, Curtea constată că legea criticată nu încalcă art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie.

Comments

comentarii