Un tânăr avocat din Baroul Cluj demonstrează cum primarul și consilierii locali din Cluj-Napoca au emis, în iulie, o hotărâre pentru a corecta un abuz constatat definitiv de instanțe, dar noile prevederi ”nu îndeplinesc exigențele de legalitate și proporționalitate”

Avocatul Horațiu Brisc, de trei ani în profesie, arată că Primăria Cluj-Napoca condiționează acum emiterea autorizațiilor de construire de o procedură numită ”rezervare a terenului pentru servitute de utilitate publică”, care încalcă în mod grav dreptul de proprietate privată. Tânărul, care are un master în drept la Viena, le dă lecții privind completarea Regulamentului Local de Urbanism (RLU) consilierilor locali și primarului Emil Boc. Redăm mai jos o analiză realizată de Horațiu Brisc cu privire la modificarea RLU printr-o hotărâre de Consiliu Local din 18 iulie.

”Decizia Curții de Apel Cluj nr. 1492/2017 a menținut în întregime Sentința Tribunalului Cluj-Napoca nr. 3504/2016, prin care instanța a dispus eliminarea din RLU aferent PUZ a art. 25 alin. 1, alin. 3 și alin.4.

În esență, reclamanților le-a fost condiționată emiterea autorizației de construire pentru parcela proprie de respectarea obligației instituite prin art. 25 alin. 4 RLU de a transfera suprafața de teren grevată de o servitute publică în proprietatea municipalității. Servitutea era instituită cu scopul de a permite în viitor extinderea străzii limitrofe la o lățime de 16 m. Astfel, reclamanții au solicitat instanței eliminarea din noul PUG (Plan Urbanistic  General – n.red) a mențiunii existenței unei servituți de utilitate publică care grevează imobilul proprietate proprie, anularea mai multor prevederi din HCL care fundamentau obligația de transfer și obligarea municipalității la emiterea autorizației de construire.

Instanța a apreciat că procedura de instituire a servituții de utilitate publică prin PUG și RLU încalcă în mod grav dreptul de proprietate privată, drept fundamental garantat de art. 44 din Constituția României și art. 1 Protocol 1 din Convenție. În continuare, instanța a reținut că prin desenarea pe planșele PUG a traseului unui viitor drum public pe terenul reclamanților s-a instituit o servitute legală fără respectarea prevederilor Legii nr. 33/1994 și cu nerespectarea art. 44 alin. 3 din Constituție. Instanța de recurs a confirmat soluția și a subliniat că anularea parțială a PUG nu presupune intervenția în viziunea urbanistică a municipalității ci vizează exclusiv sancționarea excesului de putere săvârșit sub forma nerespectării dreptului de proprietate privată.

Astfel, a fost eliminată servitutea de utilitate publică din PUG în ceea ce privește terenul reclamanților, au fost anulate cu efect erga omnes prevederile art. 25 alin. 1, alin. 3 și alin. 4 din RLU de mai sus, precum și altele conexe, și s-a dispus obligarea Primarului la emiterea autorizației de construire.

Ca urmare a constatării nelegalității prevederii arătate din art. 25 RLU de către instanță, Consiliul Local Cluj a fost nevoit să revizuiască normativul local în acord cu respectarea dreptului de proprietate privată. Astfel, prin HCL nr. 737 din 18.07.2017  a fost modificat conținutul art. 25 din RLU după cum urmează:

• Emiterea Autorizației de construire pentru alte lucrări decât cele de utilitate publică, pe terenurile afectate de o servitute de utilitate publică, conform Planșei 3.2. Reglementări Urbanistice – Unități Teritoriale de Referință, este interzisă.
• Prin excepție de la alin. (1), pentru imobilele existente grevate de o servitute de utilitate publică, până la aplicarea acesteia, pot fi autorizate lucrări care nu conduc la amplificarea volumului construcțiilor, cum ar fi: lucrări de întreținere curentă, modificări interioare sau schimbări de destinație, lucrări cu caracter provizoriu: panouri de afișaj, firme și reclame.
• Suprafețele de teren grevate de servituți de utilitate publică vor fi dezmembrate din parcelele inițiale și înscrise în CF cu destinația de teren rezervat pentru servitute de utilitate publică.
• Emiterea autorizației de construire pentru parcelele rezultate în urma dezmembrărilor terenului afectat de servitutea de utilitate publică și înscris în CF cu această destinație va fi făcută cu respectarea art. 27 din Regulamentul P.U.G.
• La cererea proprietarilor, suprafața afectată de servitutea de utilitate publică va putea trece cu titlu gratuit în proprietate publică, caz în care suprafața de referință pentru calculul POT și CUT va fi suprafața totală a parcelei inițiale + jumătate din suprafața trecută în proprietate publică. Prevedere e aplicabilă numai în Unitățile Teritoriale de Referință pentru care acest fapt e menționat în mod expres în RLU aferent acestora.

Conform noii reglementări, emiterea autorizației de construire nu va mai fi condiționată de transferul propriu-zis de proprietate, ci de o anume procedură de „rezervare a terenului pentru servitute de utilitate publică.” Astfel, dreptul la o despăgubire „dreaptă” în cazul unei viitoare exproprieri este aparent recunoscut, dar momentul nu este „prealabil”, ci devansat la o dată viitoare, nedefinită, timp în care atributul folosinței este parțial indisponibilizat.

Subliniem că, inclusiv prin sentința anterior amintită, instanța a criticat utilizarea în cadrul formei inițiale a art. 25 alin. 1 din RLU a noțiunii de „rezervare a imobilului” ca fiind un termen lipsit de orice fel de bază legală, procedura încălcând în mod grav dreptul de proprietate privată.

Cu toate acestea, critica instanței nu a împiedicat autoritățile locale să instituie în sarcina cetățenilor o obligație de „rezervare” a terenului, respectiv de indisponibilizare parțială a folosinței pe perioadă nedeterminată, sub forma interdicției de a construi.

Desigur, se poate argumenta că noua procedură nu presupune o expropriere per se întrucât nu avem de-a face cu o preluare completă și definitivă a bunului și, similar, nici o expropriere de fapt întrucât substanța dreptului nu a fost afectată într-o asemenea măsură încât să conducă la dispariția acestuia[1].  Astfel, ingerința în dreptul de proprietate privată se impune a fi analizată din prisma dispozițiilor par. 2 a art. 1 Protocol 1 la Convenție potrivit cărora: „Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a amenzilor.”

Pornim de la premisa că art. 25 alin. 3 raportat la alin. 1 al RLU reglementează folosința bunurilor imobile sub forma interdicției de a construi și nu prevede o privare propriu-zisă de proprietate. Totuși, posibilitatea de a reglementa exercitarea dreptului de folosință în conformitate cu interesul general trebuie interpretată în lumina principiului consacrat de norma generală instituit de par. 1 teza I a art. 1 Protocol 1 la Convenție, potrivit căreia „orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale.” Implicit, conformarea cu condițiile cuprinse în par. 2 implică parcurgerea testului legalității, scopului legitim și a proporționalității ingerinței.[2]  Acceptăm că ralierea la standardele Convenției nu reclamă existența unei indemnizații în cazul în care limitarea dreptului de proprietate îmbracă forma reglementării folosinței.

Deși ingerința în discuție vizează un scop legitim, respectiv dezvoltarea urbanistică armonioasă a orașului, aspect în privința căruia municipalitatea are o marjă largă de apreciere[3], prevederile analizate nu îndeplinesc exigențele de legalitate și proporționalitate. Legalitatea presupune ca ingerința să fie prevăzută de o lege în sensul Convenției, iar legea trebuie să fie accesibilă, precisă și previzibilă. Suplimentar, ingerința trebuie să respecte raportul rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit. Desigur, inexistența unei indemnizații drept contrapartidă a ingerinței ridică standardul proporționalității.

Reglementarea, în forma dată, nu respectă exigențele impuse de testul legalității și proporționalității. Declararea utilității publice nu respectă procedura prevăzută de art. 7 din Legea nr. 33/1994 (privind exproprierea pentru cauza de utilitate publică – n.red), iar dispozițiile nu sunt precise și previzibile. Procesul de „rezervare a terenurilor” nu are niciun temei legal și creează o stare de incertitudine cu privire la situația juridică a terenurilor. Nu se cunoaște dacă la finalul perioadei de „rezervare” urmează o procedură de expropriere și nici nu există mijloace de a reactualiza oportunitatea „rezervării” la intervale rezonabile de timp[4]. Suplimentar, indisponibilizarea este instituită pe o perioadă nedeterminată, sporind starea de incertitudine pentru proprietari. Toate acestea sunt dublate de inexistența unui mecanism de solicitare de despăgubiri. Incertitudinea generată de mecanismul de „rezervare” instituie o sarcină excesivă pentru proprietari, cu încălcarea proporționalității între scopul legitim și mijloacele utilizate.

În aceste condiții, prevederile revizuite sunt supuse din nou cenzurii instanței de contencios administrativ, în scopul restabilirii echilibrului între interesul privat și cel public.”, a arătat avocatul Horațiu Brisc.

[1] A se vedea în acest sens, ECHR, 23 septembrie 1982, Sporrong and Lönnroth v. Sweden, par. 63

[2] A se vedea ECHR, 29 noiembrie 1991, Case of Pine Valley Developments LTD and Others v. Ireland, par. 57-58

[3] Sporrong and Lönnroth v. Sweden, par. 69

[4] Ibidem, par. 70

Comments

comentarii