Acasă » JURISPRUDENȚĂ » ÎCCJ: Instanțele pot verifica dacă refuzul autorităților de a soluţiona o cerere este sau nu justificat

ÎCCJ: Instanțele pot verifica dacă refuzul autorităților de a soluţiona o cerere este sau nu justificat

ÎCCJ a casat o sentință de la curte de apel din țară, care respinsese cererea unei firme de reluare a soluţionării de către ANAF a contestaţiei administrative. Completul de la Înalta Curte arată că instanțele au posibilitatea de a verifica dacă refuzul autorităților de a soluţiona o cerere este sau nu justificat, iar în cauza de față ”se impunea o analiză asupra răspunsului justificat sau nejustificat al autorităţii şi nu o respingere ca inadmisibilă a acţiunii”


ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal

Decizia nr. 929/2019

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată sub nr. x/2015 pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. a chemat în judecată pe pârâtele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală de Soluţionare a Contestaţiilor, contestând dispoziţia (răspuns) nr. A SLP 2460 din 26 noiembrie 2015, a cărei anulare o solicită, cu consecinţa ca instanţa să dispună reluarea soluţionării de către pârâtă a contestaţiei administrative pentru care a dispus suspendarea prin Decizia nr. 316 din 7 octombrie 2014.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 35 din 14 aprilie 2016, instanţa de fond a admis excepţia de inadmisibilitate şi a respins acţiunea formulată de reclamanta SC A. SRL în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală de Soluţionare a Contestaţiilor, ca inadmisibilă.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că actul atacat de către reclamantă este adresa nr. x SLP 2460 din 26 noiembrie 2015, prin care pârâta îi comunică refuzul de a relua soluţionarea contestaţiei administrative, cu motivarea că potrivit prevederilor legale în vigoare, soluţionarea contestaţiei se reia numai la data la care motivul pentru care s-a dispus suspendarea a încetat definitiv. Această adresă nu reprezintă un act administrativ, în sensul dispoziţiilor legale anterior citate, întrucât actul emis în temeiul legii şi care a produs efecte juridice asupra situaţiei societăţii este Decizia nr. 316 din 7 octombrie 2014, prin care organul fiscal a dispus suspendarea contestaţiei administrative formulate împotriva Deciziei de impunere nr. x din 25 iunie 2014 şi a Raportului de inspecţie fiscală nr. x din 25 iunie 2014, până la pronunţarea unei soluţii în Dosarul penal nr. x/2014.

S-a mai arătat, faptul că reclamanta a înţeles să facă un demers nereglementat de lege, respectiv o cerere de reluare a soluţionării contestaţiei administrative, la care a primit o adresă de răspuns din partea pârâtei, nu conferă acestei adrese caracter de act administrativ, întrucât în materie fiscală, sunt supuse cenzurii instanţei de judecată doar deciziile emise în soluţionarea contestaţiilor, potrivit art. 218 alin. (2) din O.G. nr. 92/2003. Aşadar, atât din perspectiva reglementării speciale (art. 218 alin. (2) din O.G. nr. 92/2003), cât şi prin prisma reglementării generale (Legea nr. 554/2004), adresa nr. x SLP 2460 din 26 noiembrie 2015 ce face obiectul cererii de faţă, nu poate fi considerată act administrativ care să poată fi analizat de instanţă, astfel că este întemeiată excepţia de inadmisibilitate a acţiunii.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 35 din 14 aprilie 2016 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta SC A. SRL, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat, în esenţă, următoarele:

– instanţa de fond a considerat în mod greşit că Dispoziţia nr. A SLP 2460 din data de 26 noiembrie 2015, prin care pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, prin Direcţia Generală de Soluţionare a Contestaţiilor a respins cererea de reluare a soluţionării contestaţiei formulate împotriva deciziei de impunere ce a avut la bază raportul de inspecţie fiscală, nu este un act administrativ în sensul dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

– prin dispoziţia răspuns nr. A SLP 2460 din data de 26 noiembrie 2015 emisă de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, prin Direcţia Generală de Soluţionare a Contestaţiilor, s-a dispus refuzul “reluării soluţionării contestaţiei”, reţinându-se în principal o motivare fără consistenţă şi fără un argument juridic demn să nuanţeze buna credinţă, dar capabil să definească caracterele unui act administrativ cu autoritate. În susţinerea afirmaţiilor sale, recurenta a invocat şi dispoziţiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, care statuează că “se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal”.

4. Apărările intimatului

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că în mod eronat susţine recurenta-reclamantă că această adresă reprezintă un act administrativ, reprezentând un refuz nejustificat de a rezolva o cerere, întrucât actul emis în temeiul legii şi care a produs efecte juridice asupra situaţiei societăţii este Decizia nr. 316 din 7 octombrie 2014, prin care s-a dispus suspendarea soluţionării contestaţiei administrative până la pronunţarea unei soluţii în Dosarul penal nr. x/2014.

5. Procedura de filtrare a recursului

Raportul asupra admisibilităţii recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2) – (3) C. proc. civ., a fost comunicat părţilor în baza încheierii din data de 6 iunie 2018, conform alin. (4) al aceluiaşi articol.

Ulterior, prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018 s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, situaţie în care dosarul a primit termen în şedinţă publică.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurenta reclamantă SC A. SRL a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acţiune îndreptată împotriva Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală – Direcţia Generală de Soluţionare a Contestaţiilor solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea dispoziţiei (răspuns) nr. A SLP 2460 din 26 noiembrie 2015, cu consecinţa ca instanţa să dispună reluarea soluţionării de către pârâtă a contestaţiei administrative pentru care a dispus suspendarea prin Decizia nr. 316 din 7 octombrie 2014. S-a precizat că cererea adresată organelor fiscale a avut ca obiect “reluarea soluţionării contestaţiei”.

Prima instanţă a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea formulată de reclamanta SC A. SRL în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală de Soluţionare a Contestaţiilor, ca inadmisibilă, reţinând că actul atacat de către reclamantă este adresa nr. x SLP 2460 din 26 noiembrie 2015, prin care pârâta îi comunică refuzul de a relua soluţionarea contestaţiei administrative, iar această adresă nu reprezintă un act administrativ, în sensul dispoziţiilor legale.

Reclamanta a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Acest motiv de recurs include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1 – 4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) şi art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanţa a admis apelul şi s-a pronunţat şi asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii şi asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialităţii şi al nemijlocirii prin pronunţarea soluţiei în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului şi nu au fost puse în dezbaterea părţilor; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greşită a unor texte de lege.

Or, în cauza de faţă, recurenta nu formulează critici privind încălcarea unor reguli de procedură de către prima instanţă a căror nerespectare să atragă sancţiunea nulităţii, ci doar este nemulţumită de soluţia pronunţată de instanţă cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, astfel încât motivul de casare invocat apare ca nefondat.

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, prin Decizia nr. 316 din 7 octombrie 2014 organul fiscal a dispus suspendarea contestaţiei administrative formulate împotriva Deciziei de impunere nr. x din 25 iunie 2014 şi a Raportului de inspecţie fiscală nr. x din 25 iunie 2014, până la pronunţarea unei soluţii în Dosarul penal nr. x/2014.

Împotriva acestei decizii, SC A. SRL a formulat contestaţie, care a fost respinsă în mod definitiv prin Decizia nr. 53 din 8 aprilie 2015 a Curţii de Apel Bacău.

La data de 23 noiembrie 2015 reclamanta a formulat o cerere prin care solicita reluarea procedurii de soluţionare a contestaţiei administrative formulate împotriva Deciziei de impunere nr. x din 25 iunie 2014 şi a Raportului de inspecţie fiscală nr. x din 25 iunie 2014.

Prin Adresa nr. x SLP 2460 din 26 noiembrie 2015, ANAF – Direcţia Generală de Soluţionare a Contestaţiilor i-a comunicat recurentei reclamante că potrivit prevederilor legale în vigoare, aceasta va fi reluată numai la data la care fie contribuabilul, fie organele de inspecţie fiscală care au sesizat organele de cercetare/urmărire penală va comunica organului de soluţionare competent că motivul pentru care a fost suspendată contestaţia administrativă a încetat definitiv şi executoriu .

Potrivit art. 214 din O.G. nr. 92/20003 privind Codul de procedură fiscală, forma în vigoare la data emiterii actelor administrative:

“(1) Organul de soluţionare competent poate suspenda, prin decizie motivată, soluţionarea cauzei atunci când:

a) organul care a efectuat activitatea de control a sesizat organele în drept cu privire la existenţa indiciilor săvârşirii unei infracţiuni a cărei constatare ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează să fie dată în procedură administrativă;

b) soluţionarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de existenţa sau inexistenţa unui drept care face obiectul unei alte judecăţi.

(2) Organul de soluţionare competent poate suspenda procedura, la cerere, dacă sunt motive întemeiate. La aprobarea suspendării, organul de soluţionare competent va stabili şi termenul până la care se suspendă procedura. Suspendarea poate fi solicitată o singură dată.

(3) Procedura administrativă este reluată la încetarea motivului care a determinat suspendarea sau, după caz, la expirarea termenului stabilit de organul de soluţionare competent potrivit alin. (2), indiferent dacă motivul care a determinat suspendarea a încetat sau nu.

(4) Hotărârea definitivă a instanţei penale prin care se soluţionează acţiunea civilă este opozabilă organelor fiscale competente pentru soluţionarea contestaţiei, cu privire la sumele pentru care statul s-a constituit parte civilă.”

În Instrucţiunile pentru aplicarea art. 214 din C. proc. fisc. – Suspendarea procedurii de soluţionare a contestaţiei pe cale administrativă, se arată:

“10.1. Dacă prin decizie se suspendă soluţionarea contestaţiei până la rezolvarea cauzei penale, organul de soluţionare competent va relua procedura administrativă, în condiţiile art. 213 alin. (1) din C. proc. fisc. , numai după încetarea definitivă şi executorie a motivului care a determinat suspendarea. Aceasta trebuie dovedită de către organele fiscale sau de contestator printr-un înscris emis de organele abilitate. Soluţia dată de organele de cercetare şi urmărire penală trebuie însoţită de rezoluţia motivată, atunci când suspendarea a fost pronunţată până la rezolvarea cauzei penale. Dacă solicitarea de reluare a procedurii de soluţionare aparţine împuternicitului contestatorului, altul decât cel care a formulat contestaţia, acesta trebuie să facă dovada calităţii de împuternicit, conform pct. 2.2 – 2.4.

10.2. În situaţia în care solicitarea de reluare a procedurii aparţine contestatorului, organele de soluţionare vor cere organului fiscal abilitat, printr-o adresă, comunicarea faptului că motivul de încetare a suspendării soluţionării contestaţiei a rămas definitiv.

10.3. La reluarea procedurii administrative, organul de soluţionare competent poate solicita organului fiscal care a sesizat organele de urmărire şi cercetare penală punctul de vedere privind soluţionarea contestaţiei în raport cu soluţia organelor penale/hotărârea instanţei de judecată.

10.4. La soluţionarea contestaţiilor, organele de soluţionare se vor pronunţa şi în raport cu motivarea rezoluţiilor de scoatere de sub urmărire penală, neîncepere sau încetare a urmăririi penale, expertizelor efectuate în cauză, precum şi în raport cu considerentele cuprinse în hotărârile pronunţate de instanţa de judecată, în măsura în care au implicaţii asupra aspectelor fiscale.

10.5. Suspendarea procedurii de soluţionare a contestaţiei pe cale administrativă trebuie motivată de legătura de cauzalitate dintre obligaţiile fiscale şi stabilirea de către organele de urmărire penală a faptului că există indiciile săvârşirii unei infracţiuni.

10.6. Organul de soluţionare competent poate suspenda procedura de soluţionare a contestaţiei, la cererea contestatorului, dacă acesta prezintă motive întemeiate, cu excepţia situaţiei în care motivul suspendării îl reprezintă cererea înaintată instanţei judecătoreşti competente prin care s-a solicitat suspendarea executării actului administrativ fiscal contestat. Amânarea datei de soluţionare a contestaţiei se poate solicita o singură dată. La aprobarea suspendării, organul de soluţionare competent va stabili şi termenul până la care se suspendă procedura. Procedura administrativă este reluată la încetarea motivului care a determinat suspendarea sau, după caz, la expirarea termenului stabilit de organul de soluţionare competent, indiferent dacă motivul care a determinat suspendarea a încetat sau nu.

10.7. Dacă reluarea procedurii administrative de soluţionare a contestaţiei este solicitată de contestatar, acesta are obligaţia să formuleze în solicitare şi menţiuni cu privire la starea juridică la data reluării procedurii.

10.8. În situaţia în care, la data reluării procedurii administrative, contestatara se află în procedură de insolvenţă/reorganizare/faliment/lichidare, organul de soluţionare competent va solicita administratorului judiciar sau lichidatorului, după caz, să precizeze dacă menţine contestaţia formulată de societate, direct sau prin împuternicit.”

Curtea reţine că Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează, pe lângă actul administrativ (art. 2 alin. (1) lit. c) din lege) şi o categorie de acte administrative asimilate, respectiv refuzul autorităţii publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim (art. 2 alin. (2) din lege).

În concepţia legii contenciosului administrativ, refuzul unei autorităţi publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim îmbracă trei forme: refuzul nejustificat explicit sau manifest (art. 2 alin. (1) lit. i) teza I din lege); refuzul nejustificat asimilat (art. 2 alin. (1) lit. i) teza a II-a din lege) şi tăcerea administraţiei în sensul nesoluţionării în termen legal a unei cereri (art. 2 alin. (1) lit. h) din lege).

Cum societatea reclamantă invocă refuzul nejustificat, explicit al autorităţii de a relua soluţionarea contestaţiei administrativ fiscale, Curtea apreciază că excepţia inadmisibilităţii era neîntemeiată.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 “Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public”.

În art. 2 alin. (2) din acelaşi act normativ s-a prevăzut că se asimilează actelor administrative unilaterale şi fapta de a nu răspunde solicitantului în termen legal iar în art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea contenciosului administrativ: “Nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este definită ca fiind faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen”.

Legea nr. 554/2004 dă posibilitatea instanţelor de a verifica dacă refuzul de a soluţiona o cerere – exprimat explicit de către o autoritate – este sau nu justificat, caz în care, dacă îl apreciază ca nejustificat, fiind dat cu exces de putere, poate analiza cererea persoanei respective.

Această soluţie se impune şi în considerarea prevederilor art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 potrivit cu care “Instanţa, soluţionând cererea la care se referă la art. 8 alin. (1), poate după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă”.

Or, în cauza de faţă, din perspectiva dispoziţiilor art. 214 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, se impunea o analiză asupra răspunsului justificat sau nejustificat al autorităţii şi nu o respingere ca inadmisibilă a acţiunii.

În acelaşi sens s-a pronunţat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin Deciziile nr. 969 din 23 februarie 2010 şi 3765 din 28 iunie 2011.

7. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă SC A. SRL prin administrator Special B. împotriva Sentinţei nr. 35 din 14 aprilie 2016 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă SC A. SRL prin administrator Special B. împotriva Sentinţei nr. 35 din 14 aprilie 2016 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 februarie 2019.

Comments

comentarii

Lasă un răspuns