fbpx

CCR a motivat de ce măsurile dispuse în stare de alertă prin OUG nu pot viza drepturi sau libertăți fundamentale.

Curtea Constituțională a motivat deja decizia pronunțată în 13 mai cu privire la OUG 21/2004.

Extras relevant:

”69. Cu privire la măsurile care pot fi dispuse prin hotărârea de declarare a stării de alertă, precum și prin deciziile, ordinele ori dispoziţiile entităților competente, potrivit legii, Curtea observă că Ordonanța de urgență a Guvernului nr.21/2004, după ce enumeră expres, în art.4 alin.(1), măsuri precum „avertizarea populaţiei, instituţiilor şi agenţilor economici din zonele de pericol” [lit.a)], „punerea în aplicare a măsurilor de prevenire şi de protecţie specifice tipurilor de risc şi, după caz, hotărârea evacuării din zona afectată sau parţial afectată” [lit.c)], „intervenţia operativă cu forţe şi mijloace special constituite, în funcţie de situaţie, pentru limitarea şi înlăturarea efectelor negative” [lit.d)], „acordarea de ajutoare de urgenţă” [lit.e)], „acordarea de despăgubiri persoanelor juridice şi fizice” [lit.h)], și în art.4 alin.(5), „obligaţiile cetăţenilor şi ale operatorilor economici în ceea ce priveşte participarea la activităţi în folosul comunităţilor locale”, în același art.4 alin.(1) la lit.i), legiuitorul stabilește, în mod nedeterminat, „alte măsuri prevăzute de lege”.

În continuare, dispozițiile art.4 alin.(2) și (3) din ordonanța de urgență par a circumscrie sfera acestor măsuri, statuând că „se pot dispune orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră”, iar măsurile „trebuie să fie proporţionale cu situaţiile care le-au determinat şi se aplică cu respectarea condiţiilor şi limitelor prevăzute de lege”.

70. Analizând conținutul normativ al art.4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.21/2004, Curtea reține că în cazul măsurilor care vizează „hotărârea evacuării din zona afectată sau parţial afectată” [alin.(1) lit.c)], respectiv „obligaţiile cetăţenilor şi ale operatorilor economici în ceea ce priveşte participarea la activităţi în folosul comunităţilor locale” [alin.(5) lit.d)], prin efectele aplicării acestor măsuri pot fi afectate drepturi fundamentale ale cetățenilor. Astfel, evacuarea din zona în care este ameninţată viaţa sau sănătatea persoanei, mediul înconjurător, valorile materiale şi culturale reprezintă o măsură care presupune îndepărtarea unei persoane sau a unui grup de persoane dintr-un loc expus unei primejdii. Prin însăși modalitatea în care se execută, această măsură este susceptibilă de a afecta o serie de drepturi fundamentale precum libera circulație, viața intimă, familială și privată, inviolabilitatea domiciliului, dreptul la muncă, dreptul de proprietate privată sau libertatea economică. Or,

Curtea observă că, de exemplu, cu privire la libera circulație, art.25 alin.(1) teza a doua din Constituție prevede expres că „legea stabilește condițiile exercitării acestui drept”, cu privire la dreptul de proprietate, potrivit art.44 alin.(1) din Constituție, conţinutul şi limitele sale sunt stabilite de lege, iar referitor la libertatea economică, art.45 din Constituție prevede că „exercitarea acesteia în condițiile legii este garantată”. Mai mult, cu privire la inviolabilitatea domiciliului, Constituția însăși în art.27 alin.(2) prevede posibilitatea derogării prin lege de la acest drept atunci când sunt vizate „înlăturarea unei primejdii privind viaţa, integritatea fizică sau bunurile unei persoane”, „apărarea securităţii naţionale sau a ordinii publice” sau „prevenirea răspândirii unei epidemii”. În toate aceste cazuri, Constituția prevede că regimul juridic al fiecărui drept fundamental este reglementat prin lege, ca act de reglementare primară, în cazul inviolabilității domiciliului sau a dreptului de proprietate, limitele drepturilor fiind stabilite chiar de normele constituționale.

71. În ceea ce privește stabilirea „obligaţiilor cetăţenilor şi ale operatorilor economici în ceea ce priveşte participarea la activităţi în folosul comunităţilor locale”, Curtea reține că aceasta poate viza un alt drept fundamental, dreptul la muncă, cu corolarul constituțional aferent, respectiv interzicerea muncii forțate, prevăzute de art.42 din Legea fundamentală. Cu privire la această interdicție cu valoare de drept fundamental, constituantul însuși a stabilit anumite limite, printre care cea prevăzută la art.42 alin.(2) lit.c), respectiv că nu constituie muncă forțată „prestaţiile impuse în situaţia creată de calamităţi ori de alt pericol, precum şi cele care fac parte din obligaţiile civile normale stabilite de lege”. Cu alte cuvinte, obligaţiile civile normale, inclusiv prestaţiile impuse în situaţia creată de calamităţi ori de alt pericol, nu intră în sfera de incidență a interdicției constituționale cu condiția să fie stabilite prin lege.

72. Așadar, Curtea constată că, din interpretarea sistematică a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr.21/2004, rezultă că măsurile care pot fi luate pe durata stării de alertă, în temeiul art.4 din actul normativ, pot viza restrângerea unor drepturi și a unor libertăți fundamentale.

73. Curtea reţine că, potrivit dispoziţiilor art.115 din Constituţie, Guvernul are o competenţă normativă derivată fie dintr-o lege de abilitare, fie din însăşi Constituţie, cu un caracter special şi limitat, specific unei competenţe de atribuire. Exercitarea acestei competenţe se include tot în sfera puterii executive şi constă în posibilitatea de a emite două categorii de acte normative: ordonanţe simple şi ordonanţe de urgenţă (a se vedea Decizia nr.1.189 din 20 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.808 din 16 noiembrie 2011).

74. Regimul particular al ordonanţei de urgenţă este prevăzut în art.115 alin.(4)-(6) din Constituţie şi se referă la cazurile în care poate fi emisă: situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acesteia; intrarea în vigoare: numai după depunerea spre dezbatere în procedură de urgenţă la prima Cameră sesizată şi convocarea obligatorie a Parlamentului, dacă nu se află în sesiune; domeniul de reglementare: acesta poate fi şi de natura legilor organice, caz în care legea de aprobare se adoptă cu majoritatea prevăzută de art.76 alin.(1) din Constituție; ordonanţa de urgenţă nu poate fi însă adoptată în domeniul legilor constituţionale, nu poate afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu poate viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică. Întrucât prevederile constituţionale stabilesc cadrul şi limitele exercitării delegării legislative, condiţionând legitimitatea şi deci constituţionalitatea ordonanţelor Guvernului de îndeplinirea unor cerinţe exprese, calificate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale drept criterii de constituţionalitate, cu privire la îndeplinirea sau nu a exigențelor constituționale se poate pronunța doar instanța constituțională.

75. Examinând dispozițiile art.115 alin.(6) din Constituție, prin Decizia nr.150 din 12 martie 2020, par.58 și 59, Curtea a constatat că norma constituțională instituie veritabile limitări ale competenţei atribuite Guvernului. Curtea a făcut trimitere la jurisprudenţa sa, prin care a stabilit că „se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale» şi că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin”. În continuare, Curtea a arătat că „verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, aşa cum rezultă din unele dicţionare. Din punctul de vedere al Curţii, aceasta urmează să reţină numai sensul juridic al noţiunii, sub diferite nuanţe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecinţe negative».” (a se vedea, în acest sens, Decizia nr.1.189 din 6 noiembrie 2008).

76. Curtea a stabilit că „Guvernul nu are nicio competență de legiferare în domeniul legilor constituţionale («ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale») şi cel al legilor care vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică («ordonanţele de urgenţă nu pot viza măsuri de trecere silită»), acestea fiind în competența de legiferare exclusivă a Parlamentului, sub toate aspectele pe care le reglementează în conținutul lor normativ, și are o competență de legiferare limitată în domeniile care vizează regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie și drepturile electorale («ordonanţele de urgenţă nu pot afecta»), cu privire la care aplicarea interdicției constituționale exprese este condiționată de adoptarea unor reglementări care suprimă, aduc atingere, prejudiciază, vatămă, lezează, în general, antrenează consecinţe negative asupra drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor constituționale. În această din urmă ipoteză, dacă reglementările nu produc consecințele juridice menționate, Guvernul partajează competența de legiferare cu Parlamentul, fiind ținut însă de obligația de a motiva în conținutul actului normativ existenţa unei situaţii extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată, precum şi urgenţa reglementării”.

77. Curtea a mai statuat că interdicțiile constituționale prevăzute la art.115 alin.(6) de a nu adopta ordonanțe de urgență care „pot afecta” regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale, au avut în vedere „restrângerea competenței Guvernului de a legifera în aceste domenii esențiale în locul Parlamentului, iar nu lipsirea totală de competența de a legifera în materie”. Prin urmare, „întrucât nu există o interdicție absolută cu privire la competența Guvernului de a legifera în materia reglementată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.26/2020”, Curtea a constatat că „nu poate reține încălcarea, de plano, a dispozițiilor art.61 alin.(1) și ale art.73 alin.(3) lit.a), coroborate cu art.115 alin.(6) din Constituție, ci este necesar ca, pentru a stabili dacă actul normativ afectează o instituție fundamentală a statului și drepturi fundamentale ale cetățenilor, în cadrul controlului de constituționalitate extrinsecă pe care îl efectuează să antameze analiza criticilor de neconstituționalitate intrinsecă formulate în cauză, raportate la art.1 alin.(5), art.36, art.37, art.61 alin.(1) și art.62 alin.(3) din Constituție”.

78. Pornind de la premisele stabilite prin Decizia nr.150 din 12 martie 2020 și luând act de obiectul de reglementare al Ordonanței de urgență a Guvernului nr.21/2004, Curtea reține că acest act normativ reglementează, în domeniul managementului prevenirii şi gestionării situaţiilor de urgenţă, un sistem instituţional parţial închegat, care devine activ în momentul apariției situaţiilor de urgenţă și care funcţionează temporar pe durata acestora. Actul normativ are ca scop crearea cadrului legal al măsurilor excepționale impuse de gestionarea situației de urgență, măsuri care au în vedere restabilirea rapidă
a stării de normalitate. Legiferând cu privire la regimul juridic al stării de alertă, Ordonanța de urgență a Guvernului nr.21/2004 este actul de reglementare primară prin care se dispun acţiunile şi măsurile necesare gestionării situaţiilor de urgenţă, act în baza căruia entitățile cu competențe în managementul situaţiei de urgenţă emit acte administrative cu caracter normativ sau individual care pun în executare norma primară.

79. Or, având în vedere că măsurile care vizează „hotărârea evacuării din zona afectată sau parţial afectată”, respectiv „obligaţiile cetăţenilor şi ale operatorilor economici în ceea ce priveşte participarea la activităţi în folosul comunităţilor locale” pot privi restrângerea exercițiului unor drepturi și a unor libertăți fundamentale, Curtea constată că actul normativ criticat cade în sfera interdicției prevăzute de art.115 alin.(6) din Constituție.

80. Pe de altă parte, analizând evoluția cadrului legal în materia stării de alertă, Curtea observă că forma inițială a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.21/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.361 din 26 aprilie 2004, prevedea la art.4 alin.(2) că, „pe timpul stării de alertă se pot dispune, cu respectarea prevederilor art.53 din Constituţia României, republicată, măsuri pentru restrângerea unor drepturi sau libertăţi fundamentale referitoare, după caz, la libera circulaţie, inviolabilitatea domiciliului, interzicerea muncii forţate, dreptul de proprietate privată ori la protecţia socială a muncii, aflate în strânsă relaţie de cauzalitate cu situaţia produsă şi cu modalităţile specifice de gestionare a acesteia”, iar în alin.(3) că „Măsurile de restrângere a exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi prevăzute la alin.(2) trebuie să fie proporţionale cu situaţiile care le-au determinat şi se aplică cu respectarea condiţiilor şi limitelor prevăzute de lege”.

Cu alte cuvinte, ordonanța de urgență viza chiar restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale, actul normativ având ca scop crearea cadrului legal al măsurilor excepționale impuse de gestionarea situației de criză, rațiunea legii fiind aceea de a constitui temeiul legal al restrângerii exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale, în acord cu imperativul constituțional stabilit în art.53 alin.(1). Or, o atare prevedere expresă, coroborată cu prevederile în temeiul cărora se instituiau măsurile care vizează evacuarea cetățenilor, respectiv obligaţia acestora de a participa la activităţi în folosul comunităţilor locale, venea în contradicție cu art.115 alin.(6) din Constituție, întrucât, în cadrul constituțional ulterior revizuirii Legii fundamentale din anul 2003, restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale nu poate fi realizată decât printr-o lege, ca act formal al Parlamentului.

81. Soluția legislativă care prevedea expres posibilitatea dispunerii de măsuri care aveau drept consecință restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăţi fundamentale a fost însă modificată de legiuitorul primar prin legea de aprobare a ordonanței de urgență. Astfel, prin Legea nr.15/2005 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.190 din 7 martie 2005, Parlamentul a înlăturat prevederea expresă de la art.4 alin.(4) în forma adoptată de către Guvern, stabilind că „se pot dispune orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră” și păstrând soluția legislativă care prevede proporţionalitatea măsurilor dispuse cu situaţiile care le-au determinat şi aplicarea acestora cu respectarea condiţiilor şi limitelor prevăzute de lege. Așadar, ca urmare a controlului parlamentar asupra actelor Guvernului, întemeiat pe art.115 din Constituție care consacră delegarea legislativă, a fost eliminat viciul expres de neconstituționalitate conținut de art.4 din ordonanța de urgență, legiuitorul reglementând însă posibilitatea dispunerii oricăror măsuri necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră.

82. ținând seama de evoluția în timp a actului normativ criticat, respectiv de modificările operate asupra acestuia de către legiuitorul primar, Curtea constată că, în interpretarea istoricoteleologică a actului normativ, cu respectarea voinței Parlamentului exprimată cu ocazia adoptării legii de aprobare a actului de delegare legislativă, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.21/2004 nu ar mai putea constitui temeiul restrângerii exercițiului unor drepturi sau libertăți fundamentale pe durata stării de alertă.

83. Având în vedere argumentele expuse mai sus, Curtea constată însă că, aplicând metoda de interpretare sistematică, dispozițiile în vigoare, respectiv art.4 alin.(2) din ordonanța de urgență care stabilește că pe timpul stării de alertă se pot dispune orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră, coroborate cu prevederile art.4 alin.(1) lit.c) [hotărârea evacuării] și ale art.4 alin.(5) lit.d) [activități în folosul comunităților locale], conduc la concluzia că, în anumite cazuri, acest
act normativ permite restrângerea unor drepturi și a unor libertăți fundamentale chiar și în forma legii aprobate de Parlament.

84. În jurisprudența sa, Curtea a reţinut că atunci când textul de lege supus controlului, prin redactarea sa contradictorie, dă posibilitatea unor interpretări diferite și doar una dintre aceste interpretări este conformă Constituției, în vederea asigurării supremaţiei Legii fundamentale, se impune intervenția instanței constituționale în sensul înlăturării oricărei posibile interpretări a legii care este de natură să nesocotească dispoziţiile constituționale. Tot astfel, Curtea a sancţionat neconstituţionalitatea unor
texte de lege în interpretarea dată acestora de autorităţile publice însărcinate cu aplicarea acestora (a se vedea Deciziile nr.223 şi nr.224 din 12 martie 2012, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.256 din 18 aprilie 2012).

85. Prin urmare, Curtea Constituțională va da dispozițiilor criticate acea interpretare care asigură conformitatea lor cu normele constituționale, respectiv cu norma adoptată în urma revizuirii Constituției din anul 2003 prin care se stabilește interdicția legiuitorului delegat de a afecta prin ordonanțe de urgență drepturi și libertăți fundamentale, și va constata că dispozițiile art.4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.21/2004 sunt constituționale numai în măsura în care acțiunile și măsurile dispuse pe durata stării de alertă nu vizează restrângerea exercițiului unor drepturi sau a unor libertăți fundamentale.

86. Având în vedere jurisprudenţa sa constantă, Curtea reţine că, indiferent de interpretările ce se pot aduce unui text, atunci când Curtea Constituţională a hotărât că numai o anumită interpretare este conformă cu Constituţia, menţinându-se astfel prezumţia de constituţionalitate a textului în această interpretare, atât instanţele judecătoreşti, cât şi organele administrative trebuie să se conformeze deciziei Curţii şi să o aplice ca atare (a se vedea, în acest sens, Decizia nr.536 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr.482 din 7 iulie 2011, sau Decizia nr.381 din 31 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr.634 din 20 iulie 2018).

87. Într-o atare interpretare și anume că actul normativ supus controlului de constituționalitate nu dă posibilitatea restrângerii exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale și având în vedere natura juridică a actelor emise de structurile abilitate în managementul situaţiilor de urgenţă, respectiv acte administrative care organizează executarea și punerea în aplicare, prin raportare la situația de fapt existentă, a dispozițiilor de reglementare primară care statuează cu privire la regimul juridic al stării de alertă, apare ca evident că aceste acte nu pot afecta drepturi şi libertăţi fundamentale. Fiind acte subsecvente legii, prin care se stabilesc în concret măsurile care urmează a fi luate în vederea gestionării situației de urgență, acestea nu pot decât să transpună normele legale. Actul administrativ de aplicare a legii nu poate deroga, nu se poate substitui și nici adăuga la lege.

88. Este incontestabil faptul că legislația care prevede regimul juridic al unor situații de criză ce impun luarea unor măsuri excepționale presupune un grad mai sporit de generalitate față de legislația aplicabilă în perioada de normalitate, tocmai pentru că particularitățile situației de criză sunt abaterea de la normal (excepționalitatea) și imprevizibilitatea pericolului grav care vizează atât societatea în ansamblul său, cât și fiecare individ în parte. Cu toate acestea, generalitatea normei primare nu poate fi atenuată prin acte infralegale care să completeze cadrul normativ existent. De aceea, măsurile care organizează executarea dispozițiilor legale și particularizează și adaptează respectivele dispoziții la situația de fapt existentă, la domeniile de activitate esențiale pentru gestionarea situației care a generat instituirea stării de alertă nu se pot abate (prin modificări sau completări) de la cadrul circumscris prin normele cu putere de lege, deci nu pot viza drepturi și libertăți fundamentale.

89. Prin urmare, cu privire la critica ce vizează posibilitatea dispunerii de măsuri restrictive în privința unor drepturi fundamentale prin acte administrative, Curtea reține că acțiunile și măsurile dispuse pe durata stării de alertă, în temeiul dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr.21/2004, nu pot viza drepturi sau libertăți fundamentale. De asemenea, Curtea constată că legiuitorul delegat nu poate delega la rândul său unei autorități/entități administrative ceea ce el însuși nu deține în competență. Așa cum Curtea a statuat în mod constant, din coroborarea normelor constituționale cuprinse în art.53 alin.(1) și în art.115 alin.(6) rezultă că afectarea/restrângerea drepturilor sau libertăților fundamentale nu se poate realiza decât prin lege, ca act formal al Parlamentului.

90. Pentru aceleași argumente, Curtea reține că, atâta vreme cât Ordonanța de urgență a Guvernului nr.21/2004 nu constituie temeiul dispunerii unor acțiuni sau măsuri care să vizeze drepturi sau libertăți fundamentale, nu se poate reține că actul normativ criticat ignoră condiția privind proporționalitatea măsurii restrângerii exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale prin lipsa unui termen-limită pentru declararea stării de alertă.

91. Pe de altă parte, Curtea constată că, în ceea ce privește măsurile care pot fi dispuse pe durata stării de alertă, art.4 alin.(3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.21/2004 prevede că acestea trebuie să fie „proporţionale cu situaţiile care le-au determinat”, iar art.4 alin.(5) lit.b) stipulează că hotărârea de declarare a stării de alertă cuprinde „perioada de aplicare”. Așadar, legiuitorul a prevăzut expres incidența principiului proporționalității cu privire la măsurile care se dispun pe durata stării de alertă, chiar dacă acestea nu vizează restrângerea exercițiului unor drepturi sau a unor libertăți fundamentale.”

Decizia

Loader Loading...
EAD Logo Taking too long?

Reload Reload document
| Open Open in new tab

Download

Comments

comentarii

Lasă un răspuns

error: Conținut protejat. Contactați-ne la office@clujust.ro dacă vreți să preluați! Apăsați CTRL+P dacă vreți să printați pagina