CCR arată cum s-a creat paralelism legislativ între Parlament și Guvern. Acesta e Statul paralel?

Curtea Constituțională arată în motivarea Deciziei nr.155/2020 referitoare la neconstituționalitatea dispoziţiilor Legii pentru suspendarea rambursării creditelor cum acest act normativ este paralel cu OUG 37/2020, adoptat cu puțin timp înainte. Adică cele două acte normative conțin cam același lucru, generând paralelism legislativ. Legea a fost inițiată de parlamentari PSD.

Extras din motivare:

”Curtea reține că, așa cum rezultă din titlul acesteia și din expunerea de motive, legea criticată are ca obiect de reglementare suspendarea temporară, până la 9 luni, dar nu mai mult de 31 decembrie 2020, a obligației de plată a ratelor, a dobânzilor și a comisioanelor aferente împrumuturilor acordate debitorilor de către creditori până la data intrării în vigoare a acesteia. În prezent, același obiect de reglementare este avut în vedere prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020 privind acordarea unor facilităţi pentru creditele acordate de instituţii de credit şi instituţii financiare nebancare anumitor categorii de debitori, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.261 din 30 martie 2020, și prin Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.37/2020, adoptată de Camera Deputaților la data de 23 aprilie 2020, lege care formează obiectul sesizării de neconstituționalitate din Dosarul nr.532A/2020 aflat pe rolul Curții Constituționale.

Din analiza comparativă a actului normativ în vigoare în prezent – Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020 – și a legii care constituie obiect al controlului de constituționalitate, Curtea reține următoarele asemănări de reglementare: obiectul de reglementare îl constituie suspendarea obligației de plată a ratelor scadente, reprezentând rate de capital, dobânzi şi comisioane, aferente împrumuturilor acordate debitorilor de către creditori până la data intrării în vigoare a ordonanţei de urgenţă/legii [art.2 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020 și art.2 alin.(1) din legea criticată]; măsura suspendării obligației de plată se aplică, la cererea debitorului, până la 9 luni, dar nu mai mult de 31 decembrie 2020 [art.2 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020 și art.2 alin.(1) din legea criticată]; măsura suspendării obligației de plată se aplică atât pentru obligațiile izvorâte din contractele de credit, cât și pentru cele izvorâte din contractele de leasing [art.1 lit.b) și art.2 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020 și art.1 lit.b) și art.2 alin.(2) din legea criticată]; referitor la conținutul noțiunii de debitor, deși legea criticată include, în mod expres, în această noțiune și asociațiile, fundațiile și „întreprinderile mici și mijlocii (,,IMM”), așa cum sunt definite în Legea nr.346/2004 privind stimularea înființării și dezvoltării întreprinderilor mici și mijlocii, cu modificările și completările ulterioare” [art.1 lit.b) din legea criticată], acestea nu constituie elemente de noutate față de Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020, întrucât aceasta prevedea că se includ în noțiunea de debitor persoanele juridice, fără a distinge între acestea [art.1 lit.b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020].

Cât privește diferențele de reglementare dintre actul normativ în vigoare în prezent – Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020 – și legea care constituie obiect al controlului de constituționalitate, Curtea observă că acestea cuprind atât soluții legislative diferite referitoare la ipotezele și condițiile de acordare a măsurii suspendării obligației de plată, la regimul dobânzii, la instituirea unui mecanism de garantare de către stat a plății dobânzii sau la suspendarea oricărei proceduri de executare silită, cât și soluții legislative diferite referitoare la condițiile formale de acordare a măsurii suspendării obligației de plată.

Astfel, cu privire la conținutul noțiunii de creditor, legea criticată include în această noțiune, în plus față de Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020, și entitățile înregistrate care desfășoară activitatea de recuperare a creanțelor [art.1 lit.a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020 și art.1 lit.a) din legea criticată].

Referitor la condițiile de acordare a măsurii suspendării obligației de plată, art.2 alin.(5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020 prevede că facilitatea poate fi acordată doar pentru creditele care nu înregistrează restanțe la data de 16 martie 2020 (data instituirii stării de urgență pe teritoriul României) sau, dacă existau astfel de restanțe, acestea să fi fost plătite până la data solicitării suspendării obligației de plată, pe când art.3 alin.(2) din legea criticată prevede că sunt eligibili debitorii „care nu înregistrează întârzieri la plată, reprezentând principal și/sau dobândă, mai mari de 90 de zile, cu excepția celor care se află în procedură de executare silită, în procedură de dare în plată, de reorganizare judiciară sau în orice alte proceduri judiciare sau extrajudiciare care tind la suspendarea efectelor contractelor de credit”. Totodată, pentru debitorii persoane fizice, în timp ce art.2 alin.(6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020 condiționează acordarea măsurii de suspendare de afectarea directă sau indirectă a veniturilor lor de situaţia gravă generată de pandemia COVID-19, conform Normelor de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.37/2020 privind acordarea unor facilităţi pentru creditele acordate de instituţii de credit şi instituţii financiare nebancare anumitor categorii de debitori, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr.270/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.285 din 6 aprilie 2020, legea criticată nu prevede nicio astfel de condiționare. Ceilalți debitori, cu excepţia persoanelor fizice, trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii, potrivit art.6 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020, pentru acordarea măsurii de suspendare a obligației de plată: a) întrerup activitatea total sau parţial ca efect al deciziilor emise de autorităţile publice competente potrivit legii, pe perioada stării de urgenţă decretate, şi deţin certificatul de situaţii de urgenţă emis de Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri sau deţin certificatul pentru situaţii de urgenţă emis de Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri, prin care se constată, în baza declaraţiilor pe propria răspundere a debitorilor, diminuarea veniturilor sau a încasărilor cu minimum 25% în luna martie 2020 prin raportare la media lunilor ianuarie şi februarie 2020 sau întreruperea parţială sau totală a activităţii ca efect al deciziilor emise de autorităţile publice competente pe perioada stării de urgenţă decretate; b) nu se află în insolvenţă la data solicitării suspendării rambursării creditului, conform informaţiilor disponibile pe pagina web a Oficiului Naţional al Registrului Comerţului. Însă, potrivit art.4 alin.(1) din legea criticată, aceiași debitori trebuie să trimită băncilor o declarație pe propria răspundere din care să rezulte faptul că veniturile sau încasările s-au diminuat cu minimum 15% în luna în curs raportat la media celor două luni anterioare.

Cu privire la regimul dobânzii, în timp ce art.4 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020 instituie regula potrivit căreia dobânda (datorată de debitori corespunzătoare sumelor scadente a căror plată este suspendată) se capitalizează la soldul creditului existent la finele perioadei de suspendare, iar capitalul astfel majorat se plăteşte eşalonat pe durata rămasă până la noua maturitate a creditelor, ulterior perioadei de suspendare [singura excepție fiind prevăzută la art.4 alin.(2), potrivit căruia pentru creditele ipotecare contractate de persoane fizice dobânda aferentă perioadei de suspendare se calculează potrivit prevederilor contractului de credit şi reprezintă o creanţă distinctă şi independentă în raport cu celelalte obligaţii izvorâte din contractul de credit; la această creanţă dobânda este 0% şi plata de către debitor a acestei creanţe se va face eşalonat, în 60 de rate lunare egale, începând cu luna imediat următoare încheierii perioadei de amânare], art.2 alin.(3) din legea criticată instituie regula potrivit căreia dobânda (datorată de debitori), precum și comisioanele aferente (corespunzătoare sumelor scadente a căror plată a fost suspendată) nu se capitalizează la soldul creditului existent, la finalul perioadei de suspendare.
70. Totodată, pentru creditele ipotecare contractate de persoane fizice, Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020 prevede în art.5 că statul, prin Ministerul Finanţelor Publice (MFP), garantează în procent de 100% plata dobânzii, iar, în acest scop, MFP este autorizat să mandateze Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii (F.N.G.C.I.M.M.), în vederea emiterii de scrisori de garanţie în numele şi în contul statului în favoarea creditorilor, și că acordarea şi derularea garanţiilor de stat se realizează pe baza unei convenţii de garantare încheiate între F.N.G.C.I.M.M. şi creditori. În schimb, legea criticată nu prevede un astfel de mecanism.

O altă diferență substanțială de reglementare reiese din conținutul normativ al art.2 alin.(4) din legea criticată, potrivit căruia „Orice proceduri de executare silită, inclusiv urmărirea silită a bunurilor mobile, urmărirea silită imobiliară sau popririle de orice fel, începute până la data intrării în vigoare a prezentei legi, intră sub incidența moratoriului și se suspendă până la 31 decembrie 2020”, pe când Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020 nu prevede o astfel de măsură.

În ceea ce privește condițiile formale de acordare a măsurii suspendării obligației de plată, Curtea reține că legea criticată precizează expres că această măsură se aplică fără costuri suplimentare [art.2 alin.(1) din legea criticată]. Cu privire la instituirea unui termen de depunere a solicitării, art.3 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020 precizează că debitorii trimit creditorilor o solicitare, cel mai târziu până la 45 de zile de la intrarea în vigoare a acesteia, pe când legea criticată nu prevede niciun termen pentru formularea solicitărilor de suspendare a obligațiilor de plată. Referitor la modalitatea de depunere a cererii, art.3 alin.(2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020 prevede posibilitatea formulării cererii de suspendare și prin telefon, situație în care creditorul are obligaţia înregistrării convorbirii, legea neprevăzând această posibilitate. Referitor la termenul acordat creditorului pentru a răspunde la solicitarea debitorului, art.5 alin.(5) și art.16 alin.(5) din Normele de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.37/2020 prevăd că instituția creditoare analizează solicitarea formulată de debitor în termen de maximum 15 zile de la data primirii solicitării. Cu privire la modalitatea de modificare a contractelor, art.5 alin.(3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020 prevede că modificarea contractelor de credit potrivit prevederilor ordonanţei de urgenţă se produce prin efectul legii, fără încheierea de acte adiţionale, iar în termen de 30 de zile de la primirea solicitării, creditorul notifică debitorului clauzele contractuale modificate pentru implementarea prevederilor ordonanţei de urgenţă, pe când legea nu conține nicio prevedere similară.

În concluzie, din această analiză comparativă, Curtea constată că legea criticată – având același obiect de reglementare ca al Ordonanței de urgență a Guvernului nr.37/2020 care începuse deja să-și producă efectele la data adoptării legii criticate – reglementează contradictoriu atât ipotezele și condițiile de acordare a suspendării obligațiilor de plată, cât și efectele acestei suspendări, fără să prevadă vreo dispoziție privind soluţionarea conflictului între aceste acte normative, generând situații de instabilitate și incoerență legislativă, cu consecințe negative asupra aplicării legii la cazurile concrete, din moment ce promovează soluții legislative necorelate cu legislația în vigoare. Totodată, întrucât Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2020 a instituit un termen de depunere a solicitărilor de 45 de zile de la data intrării ei în vigoare (termen care expiră la data de 15 mai 2020) și a produs deja efecte de la intrarea sa în vigoare, iar legea nu conține nicio dispoziție cu privire la cererile deja soluționate sau în curs de soluționare, depuse în temeiul Ordonanței de urgență a Guvernului nr.37/2020, o eventuală intrare în vigoare a legii criticate generează mai multe situații de incoerență legislativă, cu consecințe negative asupra securității juridice și asupra clarității și previzibilității legii, consecințe ce vizează atât creditorii, cât și debitorii obligațiilor de plată.

Curtea reține că situația de incoerență legislativă este cu atât mai evidentă cu cât, la data adoptării legii care constituie obiect al controlului de constituționalitate, se afla în procedură parlamentară Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.37/2020, ocazie cu care Parlamentul, în temeiul art.61 alin.(1) și art.115 alin.(7) din Constituție, putea aduce modificări și completări acestei ordonanțe de urgență a Guvernului, evident cu respectarea principiilor și dispozițiilor constituționale.

Cu privire la existența unor paralelisme de reglementare, în jurisprudența sa, Curtea a stabilit prin Decizia nr.420 din 3 iulie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.883 din 1 noiembrie 2019, par.57, că, potrivit art.13 lit.a), art.16 alin.(1) teza întâi, art.36 alin.(1) şi art.53 alin.(1) din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, „Actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, scop în care: a) proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care se află în conexiune”; „În procesul de legiferare este interzisă instituirea aceloraşi reglementări în mai multe articole sau alineate din acelaşi act normativ ori în două sau mai multe acte normative”; „Actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie”; „Dispoziţiile de fond cuprind reglementarea propriu-zisă a relaţiilor sociale ce fac obiectul actului normativ”. Prin aceeași decizie, par.59, Curtea a reţinut că, deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ.

Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii ce respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare. Totodată, s-a reţinut că trebuie avute în vedere şi dispoziţiile constituţionale ale art.142 alin.(1), potrivit cărora „Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei”, şi cele ale art.1 alin.(5) din Constituţie, potrivit cărora, „în România, respectarea […] legilor este obligatorie”. Astfel, Curtea a constatat că reglementarea criticată, prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă, determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii (a se vedea și Decizia nr.26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.116 din 15 februarie 2012, pct.III ).

Totodată, Curtea a subliniat, prin Decizia nr.139 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.336 din 3 mai 2019, par.85, că principiul legalităţii, prevăzut de dispoziţiile art.1 alin.(5) din Constituţie, interpretat în coroborare cu celelalte principii subsumate statului de drept, reglementat de art.1 alin.(3) din Constituţie, impune ca atât exigenţele de ordin procedural, cât şi cele de ordin substanţial să fie respectate în cadrul legiferării. Curtea a statuat că „regulile referitoare la fondul reglementărilor, procedurile de urmat, […] nu sunt însă scopuri în sine, ci mijloace, instrumente pentru asigurarea dezideratului calităţii legii, o lege care să slujească cetăţenilor, iar nu să creeze insecuritate juridică”.

Aplicând aceste considerente de principiu ale Curții Constituționale la cauza de față, Curtea constată că Legea pentru suspendarea rambursării creditelor nesocotește, în ceea ce privește obiectul de reglementare, cerințele obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, generând un paralelism legislativ, interzis de prevederile art.16 din Legea nr.24/2000, paralelism care determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate legislative. În consecinţă, Legea pentru suspendarea rambursării creditelor contravine exigențelor legiferării în cadrul statului de drept și principiului securităţii raporturilor juridice, ceea ce determină încălcarea dispozițiilor art.1 alin.(3) și alin.(5) din Legea fundamentală.”

Comments

comentarii