Considerentele CCR privind neconstituționalitatea instituirii carantinei și opinia separată

CCR a motivat decizia de neconstituționalitate a textelor legale privind instituirea carantinei. Judecătorii Curții Constituționale recunosc necesitatea unor măsuri excepționale, precum internarea obligatorie, pentru prevenirea răspândirii COVID-19, dar spun că reglementările pentru aceste măsuri trebuie să respecte toate condițiile din Constituție.

Extras din motivare:

”Cât privește măsura internării nevoluntare în legislația română, Curtea Constituțională amintește că această măsură este reglementată în mod detaliat atât în materia penală, cât și în Legea sănătății mintale și a protecției persoanelor cu tulburări psihice nr.487/2002, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.652 din 13 septembrie 2012. Astfel, în materie penală, art.108 lit.b), art.109 alin.(2) și art.110 din Codul penal reglementează măsura de siguranță a internării. Prevederile art.184 alin.(5) din Codul de procedură penală se referă la internarea nevoluntară necesară în scop probatoriu, respectiv pentru efectuarea unei examinări complete pentru stabilirea stării de sănătate psihică a suspectului sau a inculpatului, în timp ce dispozițiile art.247 și art.248 din Codul de procedură penală vizează internarea medicală provizorie care poate fi dispusă cu privire la suspectul sau inculpatul care este bolnav mintal ori consumator de substanțe psihoactive și prezintă pericol concret și actual pentru siguranța publică. În ambele cazuri, reglementările procedurale sunt detaliate în a stabili condițiile în care internarea se poate dispune, dovezile, procedura exactă, garanții pentru respectarea dreptului la apărare și contradictorialitate, inclusiv măsuri de ocrotire pentru persoanele care se află în grija sau întreținerea persoanei internate nevoluntar. De asemenea, Curtea observă că internarea nevoluntară, precum și internarea medicală provizorie sunt dispuse de către judecători și sunt supuse contestării într-un termen scurt [de exemplu, 3 zile, potrivit art.184 alin.(15) din Codul de procedură penală].

Independent de componenta penală, art.59-68 din Legea nr.487/2002 prevăd, la rândul lor, posibilitatea internării nevoluntare atunci când un medic psihiatru abilitat hotărăşte că persoana suferă de o tulburare psihică şi consideră că din cauza acestei tulburări psihice există pericolul iminent de vătămare pentru sine sau pentru alte persoane sau că, în cazul unei persoane suferind de o tulburare psihică gravă, neinternarea ar putea antrena o gravă deteriorare a stării sale sau ar împiedica să i se acorde tratamentul adecvat. Această măsură se aplică numai după ce toate încercările de internare voluntară au fost epuizate și este supusă în mod obligatoriu cenzurii instanței de judecată, împreună cu dovezile pe care se întemeiază. Termenele sunt scurte, judecarea se realizează „în regim de urgență” [art.62 alin.(1)], iar dreptul la apărare al persoanei este asigurat. De asemenea, se prevăd măsuri de protecție a persoanelor aflate în grija sau întreținerea persoanei internate nevoluntar.

Toate aceste garanții sunt necesare, întrucât, așa cum s-a reținut și mai sus, privarea de libertate este o măsură gravă care nu se justifică decât dacă alte măsuri mai puțin severe au fost considerate ca insuficiente pentru a garanta interesul public sau exigențele publice ale detenției. Astfel, privarea de libertate trebuie să apară ca o măsură indispensabilă în circumstanțele date.

Cât privește dispozițiile art.25 alin.(2) teza a doua din Legea nr.95/2006, Curtea constată că acestea se referă la o ipoteză pe care textele legale mai sus amintite nu o acoperă, respectiv cea în care internarea se poate dispune împotriva voinței persoanei pentru a preveni răspândirea unei boli transmisibile. Cu toate acestea, prevederile Legii nr.95/2006 nu sunt însoțite de aceleași garanții și, prin această omisiune legislativă, Curtea apreciază că sunt încălcate prevederile constituționale ale art.23 alin.(1), art.53 și art.20, prin raportare la prevederile art.5 paragraful 1 lit.e) și paragrafele 4 și 5 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și ale art.9 paragraful 1 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice.

Astfel, Curtea amintește că atât din prevederile art.53 alin.(1) din Constituție, cât și din dispozițiile art.5 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și ale art.9 paragraful 1 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice reiese imperativul ca o măsură privativă de libertate să fie reglementată prin lege. Desigur, așa cum Curtea a precizat prin Decizia nr.80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.246 din 7 aprilie 2014, paragraful 249, art.53 din Constituție are în vedere legea stricto sensu, ca act juridic adoptat de Parlament, fiind excluse ordonanțele de urgență, așa cum de altfel prevăd și art.115 alin.(6) din Constituție și legislația infralegală.

Simpla menționare a unei măsuri privative de libertate, așa cum este internarea obligatorie pentru prevenirea răspândirii unor boli transmisibile, nu poate fi considerată însă ca fiind suficientă pentru a întruni condiția legalității. Așa cum reiese din prevederile constituționale și internaționale invocate, tot la nivelul legii, și nu prin acte normative subordonate acesteia, trebuie stabilite motivele și condițiile în care o astfel de măsură se poate dispune, procedura aplicabilă, dreptul persoanei de a ataca în justiție actul în temeiul căruia s-a dispus internarea sa obligatorie și asigurarea garanțiilor pentru un acces la justiție efectiv. În acest sens, se impune amintit că art.5 paragraful 4 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale prevede că „Orice persoană lipsită de libertatea sa prin arestare sau detenție are dreptul să introducă recurs în fața unui tribunal, pentru ca acesta să statueze într-un termen scurt asupra legalității detenției sale şi să dispună eliberarea sa dacă detenția este ilegală”. De altfel, și Curtea Constituțională, în jurisprudența sa, a subliniat că un drept de acces la justiție efectiv „nu se caracterizează doar prin posibilitatea instanței de judecată de a examina ansamblul mijloacelor, argumentelor şi probelor prezentate şi de a pronunța o soluție, ci şi prin faptul că soluția pronunțată determină înlăturarea încălcării denunțate şi a consecințelor sale pentru titularul dreptului încălcat.” [Decizia nr.17 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.261 din 13 aprilie 2017, paragraful 42].

De asemenea, legiuitorul trebuie să aibă în vedere că dispozițiile referitoare la internarea obligatorie reprezintă ultima opțiune la care autoritățile pot recurge pentru a realiza obiectivul de prevenire a răspândirii unei boli transmisibile, astfel că este necesar să fie reglementate și alte măsuri de o severitate mai scăzută, care să fie aplicate, dacă sunt eficiente, așa cum a precizat Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența antereferită.

În sfârșit, Curtea consideră că, în reglementarea măsurii internării obligatorii, legiuitorul nu trebuie să omită efectele pe care internarea obligatorie le poate avea asupra persoanelor aflate în ocrotirea sau în îngrijirea persoanei internate.

Tot în legătură cu dispozițiile art.25 alin.(2) din Legea nr.95/2006, Curtea observă că internarea obligatorie în vederea prevenirii răspândirii unor boli transmisibile implică, în mod subsecvent, și restrângerea exercițiului altor drepturi fundamentale, așa cum este dreptul la liberă circulație și, în anumite situații, dreptul la viață intimă, familială și privată, consacrate de art.25 și art.26 din Constituție. În acest sens, Curtea amintește că libertatea persoanei, așa cum este aceasta consacrată în prevederile constituționale și internaționale la care s-a făcut referire mai sus, se referă la libertatea fizică a persoanei și, așa cum preciza și Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea din 15 decembrie 2016, pronunțată în Cauza Khlaifia și alții împotriva Italiei, paragraful 64, diferența dintre privarea de libertate și restrângerea libertății de circulație este doar una de grad sau intensitate, și nu una de natură sau substanță. Prin urmare, Curtea subliniază necesitatea respectării cerințelor constituționale ale art.53 referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

Analizând, în continuare, dispozițiile art.8 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.11/2020, Curtea constată că acestea reglementează competența ministrului sănătății de a institui carantina pentru persoanele care intră pe teritoriul României din zonele afectate în cazul epidemiilor/pandemiilor sau situațiilor de urgență de sănătate publică internaționale declarate de Organizația Mondială a Sănătății, dacă există un risc iminent pentru sănătatea publică, cu respectarea Regulamentului sanitar internațional (2005), la propunerea Grupului tehnic de experți ai Ministerului Sănătății. Prin urmare, reglementarea privește, în esență, instituirea carantinei și competența ministrului sănătății cu privire la această măsură.

Curtea observă că, în mod asemănător reglementării referitoare la internarea obligatorie în scopul prevenirii răspândirii unor boli transmisibile, dispozițiile art.8 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.11/2020 reprezintă unica reglementare la nivelul legislației primare referitoare la măsura instituirii carantinei. La nivelul legislației infralegale, Curtea amintește Hotărârea Guvernului nr.758/2009 pentru punerea în aplicare a Regulamentului sanitar internațional 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.599 din 31 august 2009. Această hotărâre reglementează modul de implementare a Regulamentului sanitar internațional 2005, adoptat de Adunarea Generală a Organizației Mondiale a Sănătății (OMS), la 23 mai 2005, prin Rezoluția WHA 58.3. Acest act internațional este încorporat în anexa 2 la Hotărârea Guvernului nr.758/2009 și are scopul „de a preveni, a proteja, a controla şi a acționa printr-un răspuns de sănătate publică împotriva răspândirii internaționale a bolii, în funcție de şi în limitele riscului pentru sănătatea publică şi să evite interferențe inutile cu traficul şi comerțul internațional”. În acest sens, prevede modul în care statele semnatare vor acționa în vederea realizării scopului propus.

În aplicarea dispozițiilor art.8 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.11/2020, dar și ale art.25 alin.(2) din Legea nr.95/2006, ministrul sănătății a emis Ordinul nr.414 din 11 martie 2020 privind instituirea măsurii de carantină pentru persoanele aflate în situația de urgență de sănătate publică internațională determinată de infecția cu COVID-19 şi stabilirea unor măsuri în vederea prevenirii şi limitării efectelor epidemiei, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.201 din 12 martie 2020. Acest ordin a fost modificat prin mai multe ordine ulterioare ale ministrului sănătății, din care Curtea reține ca fiind relevante în contextul analizat Ordinul nr.497 din 25 martie 2020, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.248 din 25 martie 2020, Ordinul nr.622 din 14 aprilie 2020, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.315 din 15 aprilie 2020, Ordinul nr.847 din 20 mai 2020, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.422 din 20 mai 2020, Ordinul nr.1069 din 11 iunie 2020, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.497 din 11 iunie 2020, și Ordinul nr.1080 din 12 iunie 2020, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.508 din 15 iunie 2020.

Curtea observă că, exceptând condițiile care justifică intervenția ministrului sănătății în vederea instituirii carantinei, stabilite în chiar cuprinsul art.8 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.11/2020, legiuitorul a lăsat în sarcina acestei autorități administrative stabilirea tipurilor de carantină, a condițiilor de instituire și de încetare a măsurii, ignorând necesitatea reglementării unor garanții pentru respectarea drepturilor fundamentale ale persoanelor cărora li s-a aplicat această măsură. Reglementarea este, prin urmare, lipsită de claritate și previzibilitate, astfel că, în mod rezonabil, o persoană nu poate anticipa modalitatea concretă și gradul de extindere a măsurilor restrictive de drepturi. Prin urmare, Curtea constată că dispozițiile art.8 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.11/2020 nu întrunesc condițiile referitoare la calitatea actelor normative ce derivă din prevederile constituționale ale art.1 alin.(5).

Caracterul neconstituțional al normei apare cu atât mai evident cu cât, asemănător internării obligatorii pentru prevenirea răspândirii unei boli transmisibile, carantina pune în discuție, în funcție de forma pe care o îmbracă măsura, restrângerea, dacă nu chiar privarea de libertate a persoanei. În acest context, sunt relevante cele reținute de Curtea Europeană a Drepturilor Omului prin Hotărârea din 23 februarie 2017, pronunțată în Cauza De Tommaso împotriva Italiei, paragraful 80, în care a reținut că pentru a aprecia dacă cineva a fost privat de libertate, în sensul prevăzut de art.5 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, punctul de pornire trebuie să fie situația sa specifică și trebuie să fie avută în vedere o întreagă serie de factori precum tipul, durata, efectele și maniera de implementare a măsurii respective. Diferența între privare și restrângere este una de grad sau intensitate, și nu una de natură ori substanță.
69. Întrucât, așa cum s-a reținut și mai sus, legislația primară din România nu definește carantina, Curtea amintește definiția stabilită prin Regulamentul sanitar internațional 2005, potrivit căreia carantina reprezintă „restricția activităților şi/sau separarea de alte persoane a acelor persoane suspecte care nu sunt bolnave sau a bagajelor, containerelor, mijloacelor de transport sau bunurilor suspecte într-o manieră care să prevină posibila răspândire a infecției sau contaminării”.

Examinând dispozițiile Ordinului ministrului sănătății nr.414/2020, se constată că, în prezent, carantina poate dobândi următoarele forme: a) carantină instituționalizată în spații special amenajate; b) carantină la domiciliu; c) izolare la domiciliu; d) carantinarea unei comunități, care reprezintă carantină la o locație declarată, ca urmare a instituirii măsurii de carantină a unor clădiri, localități sau zone geografice, conform legii. Măsura, constând în interdicția persoanei de a părăsi zona de carantină, se dispune pentru 14 zile și se extinde și asupra colocatarilor, membrilor familiei sau aparținătorilor, atunci când aceștia locuiesc cu persoana pentru care instituie carantina. Nerespectarea măsurii carantinei constituie contravenție și se sancționează cu amendă în conformitate cu prevederile art.30 lit. h) din Hotărârea Guvernului nr.857/2011 privind stabilirea şi sancționarea contravențiilor la normele din domeniul sănătății publice, cu modificările şi completările ulterioare.

Deși examinarea dispozițiilor ordinelor emise de ministrul sănătății nu revine competenței Curții Constituționale, reglementările Ordinului ministrului sănătății nr.414/2020 sunt relevante pentru a constata că măsura carantinei dispusă în România în contextul epidemiei determinată de infecția cu COVID-19 a putut fi calificată, în anumite situații, ca o veritabilă privare de libertate, precum și ca o restrângere, implicită, a exercițiului drepturilor fundamentale prevăzute de art.25 și art.26 din Constituție, astfel că este imperativă reglementarea acesteia la nivelul legislației primare, cu respectarea tuturor condițiilor constituționale și internaționale în materie, pe care Curtea le-a reținut și în ceea ce privește internarea obligatorie. Prin urmare, se impune stabilirea printr-o lege, în sensul art.53 din Constituție, a condițiilor de instituire a carantinei, a formelor pe care această măsură le poate lua, în funcție de necesități, și a unei proceduri, chiar dacă aceasta este mai generală, astfel încât să reprezinte un cadru flexibil pentru o intervenție adecvată a autorităților administrative. De asemenea, Curtea consideră că este imperativă asigurarea unui drept de acces efectiv la justiție, mai ales atunci când carantina dobândește toate caracteristicile unei privări de libertate. În acest sens, Curtea amintește că măsura carantinei poate fi dispusă în mai multe forme, implicând grade diferite de restrângere a exercițiului drepturilor persoanelor cărora li s-a aplicat această măsură, iar controlul judecătoresc trebuie să asigure nu doar posibilitatea verificării conformității actului administrativ cu dispozițiile legale și constituționale, dar și analizarea proporționalității măsurii dispuse, în raport cu situația concretă avută în vedere.

Deși Avocatul Poporului a formulat și critici care vizează oportunitatea măsurilor de internare obligatorie, Curtea precizează că rolul său nu este acela de a verifica dacă aplicarea unor măsuri de către autoritățile administrative a fost necesară sau adecvată unei situații, ci doar de a analiza dacă actele normative în temeiul cărora autoritățile administrative – în speță, ministrul sănătății- au acționat sunt conforme cu prevederile Legii fundamentale.

Curtea recunoaște că, în situații excepționale, așa cum este cea determinată de răspândirea infecției cu virusul COVID-19, instituirea unor măsuri energice, prompte și adecvate gravității situației reprezintă, în realitate, un răspuns al autorităților la obligația prevăzută în art.34 alin.(2) din Constituție, potrivit căreia „Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice”. De asemenea, Curtea reține că atât internarea obligatorie în vederea prevenirii răspândirii unor boli transmisibile, cât și măsura carantinei sunt restrângeri aduse exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale ce pot fi justificate în condițiile în care rațiuni ce țin de necesitatea asigurării siguranței și sănătății publice le impun. Cu toate acestea, Curtea observă că măsurile amintite au efecte severe asupra drepturilor și libertăților persoanei și de aceea reglementările în materie trebuie să îndeplinească, în mod strict, toate condițiile constituționale. Caracterul excepțional, imprevizibil al unei situații nu poate constitui o justificare pentru a încălca ordinea de drept, prevederile legale și constituționale referitoare la competența autorităților publice ori cele privind condițiile în care se pot aduce restrângeri exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale. Autoritățile naționale – în mod special administrația centrală și locală- sunt cele mai în măsură să identifice și să stabilească acel set de acțiuni necesare intervenției adecvate fiecărei etape de evoluție a pandemiei, însă măsurile dispuse nu se pot întemeia decât pe un cadru legal primar, care se subordonează prevederilor constituționale și internaționale referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. Având în vedere că situația de criză generată de o pandemie reprezintă premisa inevitabilă a unor astfel de restrângeri, legislația națională trebuie însoțită de garanții clare și eficiente împotriva oricăror abuzuri sau acțiuni discreționare ori ilegale.”

Decizia cu opinie separată

Comments

comentarii