Care este, de fapt, regimul juridic al ordonanței militare? Poate fi atacată în instanță?

După cum ar spune aproape toți profesorii de la Facultatea de Drept a Universității „Babeș-Bolyai”, „astăzi trăim pe pielea noastră excepțiile pe cale le-am învățat la constituțional și nu numai”. Nimic mai adevărat! Totuși, întreaga situație regretabilă în care ne aflăm poate constitui un prilej bun de a ne perfecționa și de a ne reconsolida pozițiile referitor la idei precum cele de stat, democrație sau normă.

Starea de urgență pe care am privit-o absolut in abstracto se concretizează chiar sub ochii noștri și, odată cu ea, au apărut și nedumeririle, teama oamenilor și, bineînțeles, au ieșit la iveală imperfecțiunile legiutorului nostru. Așadar, îmi propun în articolul de față să prezint succint ce implică acest „nou” act normativ, care ne guvernează viața în această perioadă de criză: ordonanța militară. Bineînțeles, prezentele considerații nu se vor exhaustive, ci mai degrabă, un mic aport adus dezbaterii privind aceste acte normative aparte.

I. Sintagma „ordonanță militară”. Câteva caracteristici formale

Ordonanța militară este reglementată în cuprinsul OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, modificată, completată (și aprobată) de Legea nr. 453/2004.

În primul rând, „ordonanță”, în sfera juridică, semnifică un act jurdic. Până acum am fi fost tentați să extindem definiția, adaugând „(un act juridic) cu forța juridică a legii, emis de către Guvern”, referindu-ne la ordonanțele „uzuale” [1]: ordonanța de urgență a Guvernului (OUG) și ordonanța simplă a Guvernului (OG). Dar, în viața juridică și-a făcut intrarea o altă specie de ordonanță ca act juridic, aflată până acum în latență: ordonanța militară. Trecând mai departe, din acest punct definiția poate genera discuții: ce semnifică militar în denumirea actului? Răspunsul este dificil de dat având în vedere faptul că acest act poate și este emis de obicei (și) de ministrul afacerilor interne sau secretarul de stat MAI, în ciuda faptului că aceste organe emitente sunt, teoretic, non-militare [2]. Discuția poate fi controversată, mai ales prin faptul că MAI pare să-i fie atribuit de lege lata un carcater hibrid, înglobând atât instituții civile, cât și militare (art. 12 alin. (1) din R.O.F. MAI). Totuși, în mod implicit, legiuitorul include și MAI în cadrul autorităților publice militare prin abilitarea acestuia de a emite ordonanțe militare (art. 23 din OUG 1/1999).

Ordonanța de urgență citată este criticabilă și prin faptul că nu operează delimitarea, decât la nivel formal, între ordonanțe militare și ordine, un alt tip de act juridic reglementat de aceasta. În ciuda faptului că le tratează asociat, pare să reglementeze mai strict ordonanțele militare, enumerând limitativ autoritățile publice care au capacitatea de a emite asfel de acte normative (art. 23), în cazul ordinelor mărginindu-se la precizarea generică „alte autorități publice” (art. 23^1).  Ar putea fi aceasta delimitarea forței juridice a celor două acte? Indiferent de răspuns, denumirea (greșită) actului administrativ nu împiedică efectivitatea acestuia, deci, formal, MAI poate adopta atât ordonanțe militare, cât și ordine. Bineînțeles, de lege ferenda o definire a termenilor cuprinși în OUG ar reduce considerabil confuziile, după modelul art. 2 din Legea 554/2004.

II. Ordonanța militară în reglementarea actuală. Câteva caracteristici materiale

Înainte de modificarea OUG 1/1999 prin Legea nr. 453/2004 [3], ordonanța militară avea o natură juridică exorbitantă și neconstituțională, fiindu-i atribuită putere de lege (conform art. 8). Ulterior, legiutorul a renunțat la această dispoziție care putea genera riscuri serioase, abrogând articolul în discuție. Așadar, de lege lata ordonanța militară este un act administrativ, adică „o manifestare unilaterală de voință, facută cu scopul de a produce efecte juridice, emisă în regim de putere publică, pentru punerea în aplicare a legii ori prestării de servicii publice”[4]. Deci, ordonanțele militare vor prelua caracteristicile acestui tertip, dintre care ne interesează cel infralegal :forță juridică inferioară legii și cel privind controlul legalității: exercitat de către instanța de contencios administrativ, cu câteva excepții [5].

Necesitatea existenței ordonanței militare își poate avea resortul în celeritatea maximă caracteristică procesului de adoptare a acesteia: emis de un organ emitent unipersonal, fapt care o face, în contextul stării de urgență, mult mai eficace decât o ordonanță de urgență sau, bunăoară, decât o lege stricto sensu. În fine, dat fiind caracterul extraordinar, ordonanța militară se poate emite doar în timpul stării stării de urgență instituită de către Președinte în condițiile art. 93 din Constituție și nu poate depăși parametrii de măsuri stabilite prin decretul Președintelui. Dar dacă, totuși, se încalcă aceste condiții formale și materiale, cine controlează actul?

III. Act administrativ cenzurabil sau act de comandament cu caracter militar (necenzurabil)?

O întrebare legitimă, dar ușor naivă. Trebuie pornit, în căutarea răspunsului, de la rațiunea întrebării: problema care interesează este, de fapt, dacă ordonanța militară poate fi cenzurată (controlată) de către instanța de contencios-administrativ? Răspunsul evident este „ de regulă, da”, deoarece acest act nu se încadrează în finele de neprimire prevăzute de art. 5 alin. (1) din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ: nu privește nici un raport cu Parlamentul și nici nu este un act de comandament cu caracter militar. Nedumeririle privesc calificarea ordonanței militare ca act de comandament cu caracter militar. Acesta din urmă este definit de Legea 554/2004 prin art. 2 alin. (1), lit. l: „actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activității din cadrul forțelor armate (s.n.), specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război ori, după caz, la îndeplinirea serviciului militar”. În acest sens, putem afirma că ordonanțele militare, în ciuda denumirii, nu sunt de plano acte de comandament cu caracter militar, deci pot face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, în condițiile legii. Astfel, în acest caz, nu criteriul formal (denumirea) este relevant pentru calificarea ordonanței militare, ci criteriul material (conținutul), fapt dovedit și de ordonanțele militare adoptate până în prezent [6].

Totuși, dat fiind caracterul extraordinar al acestui tip de acte normative (emise în regimul stării de urgență/asediu), o acțiune în contencios nu va avea ca efect suspendarea executării acesteia, conform art. 5 alin. (3) din Legea 554/2004.

În fine, fiind un act normativ, ordonanța militară poate fi revocată oricând de către organul emitent (în cazul nostru, ministrul Afacerilor Interne) sau de către organul superior ierarhic (Guverul).

Autor: Alin Chifor – student Facultatea de Drept UBB Cluj, fost președinte al Consiliului Județean al Elevilor Cluj

Bibliografie și referințe

[1] Nu putem să nu remarcăm situația de facto ironică a legiuitorului român în care excepțiile (OG și OUG) tind să devină regulă, deci sunt „uzuale”.

[2 Conform Legii nr. 346/2006, Forțele Armate Române sunt conduse, organizate, planificate și operaţionalizate de către Statul Major al Apărării, aflat în subordinea Ministerului Apărării Naționale (MApN). Într-adevăr, Jandarmeria Română, componentă a MAI, este o instituție cu statut militar, conform art.1 al Legii nr. 550/2004, dar este discutabil dacă acestea transformă de plano MAI într-o autoritate publică militară. Am putea vorbi, sub același raționament, de Parchetele Militare. Transformă  acestea oare Ministerul Public într-o autoritate publică militară?

[3] Interesant este că aceasta reprezintă, de fapt, legea de aprobare a OUG 1/1999, adoptată la 5 ani după intrarea în vigoare a OUG.

[4] Ovidiu Podaru, Drept administrativ. Vol. I. Actul administrativ., Ed. Hamangiu, Cluj-Napoca, 2010, p. 3 și urm.

[5] Bunăoară, procesul verbal de constatare a contravenției se atacă la secția civilă a Judecătoriei, conform art. 32 alin. (2) din OG 2/2001

[6] Este vorba de O.M. nr. 1/2020, 2/2020,…, 6/2020

Comments

comentarii